RÉFÉRENCE : Assaly c. Commissaire à l’intégrité de la Ville de Hawkesbury 2021 ONCS 1690

NUMÉRO DE DOSSIER DU GREFFE : DC-21-2632

DATE : 20210308

COUR SUPÉRIEURE DE JUSTICE COUR DIVISIONNAIRE DE L’ONTARIO

ENTRE :

PAULA ASSALY Requérante

– et –

COMMISSAIRE À L’INTÉGRITÉ DE LA VILLE DE HAWKESBURY et LA VILLE DE HAWKESBURY Intimés

Me Ronald F. Caza/Me Marie-Pier Dupont, pour la requérante

Me John Mascarin/Me Devyn Noonan, pour l’intimé, le Commissaire à l’intégrité de la Ville de Hawkesbury Me Colin Baxter/Me Julie Mouris, pour 1’intimée, la Ville de Hawkesbury

ENTENDU LE : 5 mars 2021

MOTIFS DU JUGEMENT

Le Juge Beaudoin

[1] La requérante, le maire de Hawkesbury Mme Paula Assaly cherche une ordonnance interlocutoire en vertu de l’art. 4 de la Loi sur la procédure de révision judiciaire, L.R.O. 1990, c. J.1, qui vise l’obtention d’un sursis pour la décision du Conseil Municipal de la Ville de Hawkesbury du 8 mars 2021. Cette décision pourrait porter l’imposition de sanctions envers la requérante, à la suite de la décision du Commissaire à l’Intégrité de la Ville de Hawkesbury que Mme le maire Assaly a contrevenu au Code de déontologie applicable aux conseillers municipaux de Hawkesbury.

[2] La requérante demande la révision de la décision du Commissaire dans ses rapports du 31 décembre 2020 et du 25 janvier 2021, ainsi que sa décision de faire les recommandations incluses dans sa lettre du 25 janvier 2021. La requérante argumente que ces décisions sont révisables indépendamment de la décision du Conseil municipal.

[3] La requérante demande également à la Cour une ordonnance en vertu de l’art. 137(2) de la Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, ch. C.43, traitant certains des documents devant la Cour comme confidentiels et hors du dossier public.

Exposé des faits

[4] La requérante, le maire de Hawkesbury Mme Paula Assaly (« Mme le maire Assaly »), a été élue comme maire de la Ville de Hawkesbury en 2018.

[5] L’intimée, la Ville de Hawkesbury, ou la Corporation de la Ville de Hawkesbury, est une personne morale. Son Conseil municipal (le « Conseil municipal »), l’entité décisionnelle de la Ville, est composé de sept membres élus, incluant Mme le maire Assaly.

[6] L’intimé, le Commissaire à l’Intégrité de la Ville de Hawkesbury, est John Saywell (le « Commissaire Saywell »). Le Commissaire Saywell avait un mandat de moins de deux ans ayant commencé à la fin mars 2019 et ayant pris fin le 31 décembre 2020. Le Commissaire à l’intégrité est nommé en vertu de l’art. 223.3 de la Loi de 2001 sur les municipalités, L.O. 2001, ch. 25.

Le régime législatif applicable à la décision administrative sous révision

[7] La Loi de 2001 sur les municipalités, L.O. 2001, ch. 25. prévoit à la Partie V.1 (Responsabilité et Transparence) un régime législatif voulant promouvoir et protéger la responsabilisation et la transparence dans la politique municipale. Ce régime exige des municipalités qu’elles adoptent un Code de conduite applicable aux membres élus du conseil municipal.

[8] Cette partie de la Loi autorise les municipalités à nommer un Commissaire à l’intégrité se rapportant au conseil municipal et qui devra exercer de manière indépendante les fonctions qui lui sont attribuées par la municipalité, dont l’application du Code de déontologie.

[9] Le Commissaire à l’intégrité d’une municipalité est habileté à mener des enquêtes aux termes de la Partie V.1 en réponse à une demande lui étant adressée quant à savoir si un membre du conseil a contrevenu au Code de déontologie lui étant applicable.

[10] Le Code de déontologie de la municipalité prévoit les détails du processus de plainte et peut également prévoir certaines étapes procédurales. Les Codes de déontologie sont adoptés par le conseil applicable en vertu d’un règlement municipal.

[11] Si le Commissaire à l’intégrité conclut qu’à son avis un membre du conseil a contrevenu au Code de déontologie, la municipalité n’a aucun pouvoir pour contester ou questionner cette conclusion. Son seul pouvoir est de déterminer si une sanction s’impose, et, si oui, imposer une réprimande ou une suspension de la rémunération du membre pour une période maximale de 90 jours selon l’article 223.4(5).

[12] Le Conseil municipal a adopté le Règlement municipal 13-2019. Le Règlement comprenait le nouveau Code de déontologie des membres du conseil et des conseils locaux. La partie 18 du Code de déontologie prévoit la procédure d’enquête applicable lorsqu’une plainte est déposée contre un membre du Conseil municipal. Il y est également prévu que le Commissaire doit terminer toute enquête entreprise pendant son mandat, et ce malgré l’expiration de son mandat.

[13] Si le Commissaire juge une plainte non fondée ou qu’il la rejette, il ne doit pas faire rapport au Conseil municipal.

[14] Si la plainte est fondée, le Commissaire doit produire un rapport qui devra inclure :

18.9.7.1 la nature de la plainte;

18.9.7.3 les éléments de preuve recueillis à partir de la plainte et de l'enquête;

18.9.7.4 les résultats de l’analyse des faits par le Commissaire à l’intégrité concernant la plainte, lesquels doivent être rendus conformément à la norme civile de la prépondérance des probabilités;

18.9.7.5 la décision du Commissaire à l’intégrité, fondée sur l’analyse des faits selon lesquels le Membre a enfreint ou pas ses obligations en vertu du Code de déontologie ou de toute autre procédure, règle ou politique régissant son comportement éthique et;

18.9.7.6 lorsque le Commissaire à l'intégrité décide que le Membre a enfreint le Code de déontologie (…), sa recommandation quant à la sanction à imposer en vertu du sous-paragraphe 18.10 du présent règlement.

[15] Finalement, le Code de déontologie prévoit que le Conseil municipal peut imposer une des deux sanctions prévues à la Loi sur les municipalités, mais que le Conseil municipal peut également prendre, entre autres, les mesures suivantes:

a. Interdire au membre de siéger sur un comité ad hoc, un comité ou un conseil local;

b. Destituer le membre du poste de président d’un comité ou d’un conseil local;

c. Imposer toute autre sanction juste et raisonnable compte tenu des circonstances; et

d. Exiger des excuses publiques au conseil, au plaignant, ou aux deux.

[16] La décision du Commissaire à l’intégrité sur la contravention d’un membre du conseil à son Code de déontologie n’est pas sujette à aucun recours dans la Loi sur les municipalités, ou encore, dans ce cas-ci, dans le Code de déontologie.

[17] Il n’y a aucune discrétion dans le régime législatif permettant à un conseil municipal de ne pas rendre public, ou autrement de rejeter, le rapport d’un Commissaire qui conclut qu’il y a eu une contravention du Code de déontologie.

Les décisions visées par la requête en révision judiciaire

[18] Le 29 novembre 2020, le Commissaire Saywell reçoit une plainte visant Mme le maire Assaly.

[19] Le 7 décembre 2020, le Commissaire Saywell rend une décision confirmant que la plainte n’était pas frivole ou vexatoire et qu’il a compétence pour ouvrir une enquête portant sur trois violations alléguées du Code de conduite, soit:

1. Est-ce que Mme le maire Assaly avait excédé ses pouvoirs dans ses relations avec le personnel à l’encontre des paragraphes 10.2 et s. du Code de déontologie?

2. Mme le maire communique-t-elle avec le personnel municipal avec le respect requis tel que stipulé aux articles 5, 10 et 11 du Code de déontologie?

3. Mme le maire Assaly aurait-elle manqué à ses devoirs de confidentialité en communiquant avec des tierces parties sans l’autorisation du Conseil municipal, en contravention de l’article 8.1 et s. du Code de déontologie?

[20] Le 16 décembre 2020, le Commissaire Saywell avise Mme le maire Assaly de la plainte et de sa décision d’ordonner une enquête. Il note dans ce courriel « je devrai vous interroger dans le cadre de cette enquête », et qu’il serait disponible pour ce faire le 21 ou 22 décembre.

[21] Mme le maire Assaly répond le jour même qu’elle quitte la ville pour les vacances de Noël, soit du 18 décembre au 10 janvier et qu’elle se rendra disponible à son retour. Mme le maire Assaly indique son intention de vouloir être interrogée et qu’elle est disponible à partir du 11 janvier 2021.

[22] Un échange de courriels s’ensuit dans lequel le Commissaire cherche à obtenir une entrevue avec le maire avant le 24 décembre 2020 parce qu’il est inquiet de devoir terminer son enquête avant la fin de son mandat, soit le 31 décembre 2020.

[23] Mme le maire Assaly lui répond qu’elle croit que la municipalité doit lui permettre de terminer une enquête débutée durant son mandat et qu’il peut vérifier avec la greffière de la Ville. L’échange se termine par un courriel du Commissaire Saywell indiquant à Mme Assaly « Merci Mme Assaly, Je vais vous revenir ».

[24] Mme le maire Assaly n’aura aucune autre communication avec le Commissaire Saywell avant le 11 janvier 2021. Toutefois, la preuve dévoile que Mme le maire s’est rendue à Mont-Tremblant lors de ses vacances, à quelques heures de route de la Ville de Hawkesbury. Elle est revenue en ville le 24 décembre, mais elle n’indiqué pas sa disponibilité au Commissaire Saywell.

[25] Le 31 décembre 2020, le dernier jour de son mandat, le Commissaire Saywell communique son rapport d’enquête final à la greffière de la Ville de Hawkesbury. La version anglaise du rapport sera envoyée plus tard une fois la traduction terminée. Dans ce rapport, le Commissaire Saywell conclut que deux des trois allégations de contravention au Code de déontologie contre Mme le maire Assaly sont véridiques et qu’elle a de plus agi en conflit d’intérêt dans le cadre de la gestion de deux plaintes dont elle faisait l’objet. Ce rapport constitue la première décision sujette à la révision judiciaire.

[26] Le 11 janvier 2021, Mme le maire Assaly envoie un courriel au Commissaire Saywell. Elle joint à son courriel un document de mise en contexte pour la plainte et indique qu’elle lui fera parvenir des courriels pertinents dans les jours qui suivent. Ce document de mise en contexte comprend une liste de plus de 20 témoins que Mme le maire Assaly identifie comme ayant des informations sur les allégations contenues dans la plainte. Le courriel se termine par « Au plaisir de fixer une date de rencontre ».

[27] Le 12 janvier, 2021, Mme le maire Assaly reçoit un courriel du Commissaire Saywell, aussi adressé à la plaignante, incluant une copie du rapport tel que déposé le 31 décembre 2020 en pièce jointe. Le Commissaire Saywell indique dans son courriel que « devant la non-disponibilité de Madame Assaly, et l’Expiration [sic] imminente de mon mandat de Commissaire à l’intégrité le 31 décembre, je me suis tâché de conclure l’enquête dans les jours avant Noël et à rédiger mon rapport dans les jours après ». Le courriel indique d’ailleurs que le rapport, rédigé en français, est en traduction vers l’anglais, ce qui explique le fait qu’il n’a pas, en date du 12 janvier 2021, été déposé auprès du Conseil.

[28] Le Commissaire Saywell écrit:

Pour le témoignage de Madame Assaly, je me suis basé sur vos écrits personnels. Même si vous avez décliné de vous faire entendre dans les délais disponibles, je suis prêt à recevoir votre témoignage, soit pour infirmer des éléments de preuves documentés dans le rapport ou en ajouter des nouveaux, soit pour commenter les conclusions et recommandations de sanctions.

[29] Mme le maire Assaly répond qu’elle ne comprend pas comment le rapport a pu être rédigé sans qu’on l’interroge et mentionne que le dernier courriel reçu du Commissaire Saywell indiquait « qu’il lui reviendrait », ce qu’il n’a pas fait. Son courriel indique également que si l’inquiétude du Commissaire Saywell est de se faire payer, elle peut convoquer une réunion extraordinaire du Conseil au besoin. Elle demande au Commissaire Saywell de l’appeler pour discuter.

[30] Ce dernier répond le 12 janvier, 2021 en indiquant qu’il refuse de l’appeler, préférant maintenir leurs communications par écrit. Il confirme également avoir lu le document de mise en contexte envoyé par Mme le maire Assaly, mais juge que ce document adresse des reproches hors de son mandat. À ce moment, le Commissaire Saywell indique que le rapport envoyé à la greffière le 31 décembre et à Mme le maire Assaly le 12 janvier est provisoire.

[31] Il indique être prêt à recueillir le témoignage de Mme le maire Assaly le 14 janvier, à 13h00 via Microsoft Teams, mais seulement par rapport au 1) le respect des rôles et fonctions de l’administration; 2) la retenue dans les communications (confidentialité et civilité); et, 3) des paroles et gestes de harcèlement.

[32] Le même jour, le Commissaire répond également dans un autre courriel :

J’ai bien reçu votre courriel ci-dessous et j’ai pris note de votre volonté de convoquer une assemblée extraordinaire du conseil à hui [sic] clos pour me donner les autorisations requises pour prolonger l’enquête dans la plainte en déontologie contre vous-même.

D’abord, ayant déposé mon rapport dans le cours de mon mandat en 2020 je ne crois pas que j’ai besoin d’autre autorisation pour déposer la traduction qui est en cours et ainsi autoriser le dépôt du rapport au Conseil. Je vous ai offert la possibilité de vous faire entendre avant Noël et vous l’offre encore, mais l’enquête à proprement parlé est terminée et, pour l’audition finale, vous avez une dernière opportunité le 14 janvier.

Enfin, ce qui concerne une session extraordinaire, je vous signale de vous nouveau. Tel qu’écrit clairement dans mon rapport, vous ne pouvez pas vous ingérer dans le processus d’enquête ou dans le mandat d’un enquêteur sur un dossier où vous avez un intérêt personnel. Il s’agit d’une violation flagrante de votre serment d’office. Là-dessus je veux être extrêmement clair. (…) [Emphase dans l’original].

[33] À la lumière de ces communications, Mme le maire décide de retenir les services d’un avocat et répond qu’elle ne pourra participer à une rencontre avant d’avoir reçu des conseils juridiques. Mme la maire ne s’est pas présentée à la rencontre prévue. Le Commissaire Saywell interprète ceci comme un refus de participer à l’enquête.

[34] Le 19 janvier 2021, ce rapport, maintenant qualifié d’intérimaire, est reçu par le Conseil municipal. La décision du Conseil municipal de recevoir le rapport le 19 janvier 2021 est également visée par la requête.

[35] Le 25 janvier 2021, le Commissaire Saywell fait parvenir un nouveau rapport, abrégé, à la greffière et au Conseil municipal. Dans une lettre accompagnant le rapport, le Commissaire Saywell avise le Conseil de certaines modifications restant à faire ou pouvant être faites au rapport. Ce deuxième rapport et la lettre qui l’accompagne constituent la deuxième décision du Commissaire Saywell étant sujette à la requête en révision judiciaire.

[36] Dans cette lettre adressée aux membres du Conseil municipal, le Commissaire Saywell indique qu’il y a de nombreux faits évoqués dans son rapport, et que ceux-ci sont nécessaires pour documenter le sérieux des manquements de Mme le maire Assaly. Toutefois, il énonce qu’« il n’est peut-être pas dans l’intérêt de la municipalité d’étaler ces faits sur la place publique. Cela dépend de comment le conseil décide de gérer le redressement de sa gouvernance pour l’avenir, notamment en appliquant ou non les recommandations de mon rapport ».

[37] Le Commissaire Saywell propose ensuite quatre « scénarios » possibles pour le dépôt de son rapport. Il indique qu’à la suite du huis clos, il décidera sous quelle forme déposer son rapport lors de la séance publique.

[38] Le rapport en question a été présenté lors de la réunion à huis clos du comité plénier de la Ville le 19 janvier 2021. Le Commissaire est présent pour donner ses explications au sujet de son rapport. Mme le maire est aussi présente et on lui a accordé quelque temps pour offrir ses commentaires. Mme le maire juge que le temps qui lui a été accordé est insuffisant et elle ne prend que des notes de la réunion. Lors de cette réunion, le rapport final du Commissaire est remis à l’ordre du jour de la réunion du Conseil du 8 février, 2021.

[39] Le 18 janvier, les représentants de Mme le maire envoient une mise en demeure au Commissaire Saywell. Ils intentent cette requête en révision judiciaire le 1^er février 2021.

[40] Mme le maire et son avocat sont présents à la réunion du Conseil du 8 février 2021 mais ils ne cherchent pas à faire de représentations au sujet du rapport lequel rapport est reporté à la réunion du 8 mars 2021. Le rapport deviendra public lors de cette réunion.

Questions en litige

[41] Les questions en litige sont les suivantes :

• Une ordonnance de sursis de la décision du Conseil municipal de Hawkesbury est-elle appropriée en l’espèce? Pour obtenir une telle ordonnance, la requérante doit satisfaire tous les trois critères suivants :

1. La requête en révision judiciaire présente une question sérieuse.

2. Mme le maire Assaly subira un préjudice irréparable si l’ordonnance n’est pas accordée.

3. La prépondérance des inconvénients est en faveur de Mme le maire Assaly.

• Si la Cour accorde le sursis demandé par la requérante, la deuxième question porte sur l’octroi d’une ordonnance de mise sous scellé de la preuve pendant que la requête en révision judiciaire est devant la Cour :

1. L’ordonnance est-elle nécessaire pour écarter un risque sérieux à la réputation de Mme le maire Assaly?

2. Les effets bénéfiques de l’ordonnance l’emportent-ils sur les effets préjudiciables de l’ordonnance?

Analyse

[42] L’article 4 de la Loi prévoit que, dans le cadre d’une requête en révision judiciaire, la Cour peut rendre l’ordonnance qu’elle « estime appropriée en attendant le règlement final de la requête ». Cet article, permet à la Cour d’accorder des injonctions interlocutoires destinées à maintenir le statu quo. Le test applicable est le même que pour les autres types d’injonctions interlocutoires énoncé par la Cour suprême du Canada dans l’affaire RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur Général), [1994] 1 R.C.S. 311, 1994 117 (CSC). Ce test est énoncé dans le paragraphe précédent.

[43] La nécessité de rendre ce jugement dans les plus brefs délais ne permet pas une analyse détaillée de toute la jurisprudence citée.

1. La requête en révision judiciaire sous-jacente présente-t-elle une question sérieuse?

[44] Sous ce volet du test, le fardeau de preuve qui doit être rencontré est peu exigeant et requiert simplement que les questions soulevées ne soient pas frivoles ou vexatoires.

[45] Le régime législatif en question voulant promouvoir et protéger la responsabilisation et la transparence dans la politique municipale a deux pans bien distincts : le premier portant sur une conclusion de faits et de droit par rapport à la contravention d’un membre au Code de déontologie; et le deuxième portant exclusivement sur les sanctions envers ce membre.

[46] Selon la requérante, chacun de ces pans peut donner lieu indépendamment à une requête en révision judiciaire.

[47] La position des intimés est à l’effet qu’il n’y a pas une décision pouvant être indépendamment sujette à une requête en révision judiciaire, et que la seule décision pouvant être révisée par cette Cour est celle qui sera prise par le Conseil municipal en vertu de l’art. 223.4(5) de la Loi sur les municipalités infligeant à Mme le maire Assaly une sanction, décision qui n’a pas encore été prise.

[48] Je suis persuadé que la décision du Commissaire Saywell dans son rapport final portant sur la contravention de Mme le maire Assaly au Code de déontologie est une des décisions pouvant être révisées sous les dispositions de la Loi puisqu’il s’agit d’une compétence légale de décision sous l’art. 1 de Loi sur la procédure de révision judiciaire, L.R.O. 1990, ch. J.1. Cet article prévoit :

« Compétence légale de décision » Pouvoir ou droit conféré par une loi ou en vertu de celle-ci de déclarer ou de déterminer :

a) les droits, pouvoirs, privilèges, immunités, devoirs et obligations juridiques de personnes ou de parties;

b) l’admissibilité de personnes ou de parties à recevoir ou à continuer de recevoir un avantage ou une autorisation, qu’elles y aient juridiquement droit ou non.

[49] La décision du Commissaire porte une conclusion factuelle liant le Commissaire Saywell et Mme le maire Assaly par rapport à la contravention au Code de déontologie. Sur la base de ces conclusions factuelles, le Conseil municipal doit déterminer si des sanctions sont ensuite applicables.

[50] La décision du Commissaire Saywell affecte les droits de Mme le maire Assaly et lui impose des obligations, dans la mesure où elles dictent les sanctions qui lui seront applicables.

[51] Les allégations de manquements à l’équité procédurale contre le Commissaire Saywell constituent une question sérieuse dans le cadre de la révision judiciaire.

[52] Dans l’affaire Michael Di Biase c. City of Vaughan, 2016 ONSC 5620, cette Cour a conclu indirectement que le rapport du Commissaire à l’intégrité était révisable. Tout d’abord, la Cour a reconnu que le commissaire procédait à une interprétation et application de son régime législatif. La Cour a identifié le critère de la raisonnabilité comme étant le critère de révision applicable pour réviser la décision du Commissaire de reformuler la plainte dans ce cas. Par la suite, la Cour s’est penchée sur l’analyse des facteurs Baker pour déterminer l’équité procédurale due par le Commissaire durant son enquête. Explicitement, la Cour a procédé à une révision de la décision du Commissaire.

[53] Toutefois, la jurisprudence ne révèle pas de décision où l’objet de la requête en révision judiciaire vise uniquement une décision d’un Commissaire à l’intégrité. Les causes citées visent toujours une décision d’un Conseil municipal et son Commissaire à l’intégrité.

[54] Si ma conclusion que la décision du Commissaire à l’intégrité pourrait donner lieu indépendamment à une révision judiciaire se trouve mal fondée, le débat sur cette question soulève par lui-même une question sérieuse à trancher.

2. Mme le maire Assaly subira-t-elle un préjudice irréparable si l’ordonnance n’est pas accordée?

[55] Mme le maire Assaly fait valoir qu’elle subira un préjudice irréparable si le Conseil municipal procède et prend sa décision sur l’imposition de sanctions basé sur le rapport du Commissaire Saywell le 8 mars 2021.

[56] Sans une ordonnance de cette Cour, le rapport du Commissaire Saywell deviendra public lors de la rencontre du Conseil municipal du 8 mars. Une fois ce rapport public, Mme le maire Assaly allègue qu’un tort irréparable serait fait à sa réputation et à son statut de conseillère municipale élue, même si elle devait avoir gain de cause dans sa requête en révision judiciaire.

[57] La décision Shoan c. Canada (Procureur général), 2016 CF 1031, discute du terme « irréparable » aux paras. 33 -35 :

33 “Irreparable harm” refers to the nature of the harm, rather than its magnitude. It is harm that either cannot be quantified in monetary terms, or which cannot be cured, typically because one party cannot collect damages from the other party: RJR-MacDonald, above at para 59.

34 The Federal Court of Appeal has confirmed that a party cannot satisfy the irreparable harm component of the test for a stay by relying on mere assertions of harm. ….

35 There must instead “be evidence at a convincing level of particularity that demonstrates a real probability that unavoidable irreparable harm will result unless a stay is granted….

[58] Le rapport du Commissaire Saywell critique les gestes de la requérante dans ses interactions avec les employés municipaux et suggère même qu’elle est la cause et la manifestation de problèmes systémiques à l’hôtel de ville.

[59] Si ses conclusions deviennent publiques, Mme le maire argumente qu’elles porteront un préjudice irréparable à sa réputation en tant que maire de la Ville de Hawkesbury et auprès des électeurs de la Ville et des individus qu’elle représente dans le cadre de ses fonctions. Elle risque ainsi de ne pas être réélue ou de perdre son poste d’élue. Plus concrètement, une des recommandations du Commissaire Saywell est d’ailleurs que Mme le maire Assaly cesse de siéger au sein du comité plénier du Conseil municipal jusqu’à ce qu’un nouveau directeur général soit entré en poste et qu’elle complète un programme de coaching d’une durée d’un minimum de trois mois.

[60] Dans la décision Esquega v. Canada (Attorney General), 2005 FC 1097, le tribunal a reconnu que des dommages-intérêts ne peuvent pas être un dédommagement adéquat pour la perte d’un poste élu. Dans l’arrêt Baier c. Alberta, 2006 CSC 38, [2006] 2 RCS 311, la Cour suprême a reconnu qu’il existe un préjudice irréparable lorsque des élus perdent leur poste et n’ont pas la possibilité de terminer leur mandat et de continuer à servir ceux qui les ont élus.

[61] Quant au dommage à sa réputation, la requérante prétend que le dommage qui sera causé par les conclusions du rapport Saywell, ainsi que les sanctions qu’il recommande, ne pourra être réparé par l’octroi de dommages-intérêts ou par une déclaration de la Cour à l’effet que le rapport est vicié.

[62] Les Commissaires à l’intégrité sont généralement immunisés contre des poursuites sous la Loi sur les municipalités. Non seulement le Commissaire à l’intégrité et ses employés ne peuvent pas être forcés à témoigner pour quoi que ce soit relativement à son enquête, mais la Loi sur les municipalités prévoit également une immunité pour tout acte fait de bonne foi.

[63] Selon la requérante, le rapport du Commissaire Saywell contient des allégations et des conclusions fausses qui terniront irréparablement sa réputation s’il devient public, même si le Conseil n’accepte pas les sanctions recommandées. Elle argumente que les membres du public se fieront aux conclusions tirées par une personne possédant autant d’autorité qu’un Commissaire à l’intégrité et que tout déni de sa part sera inévitablement perçu comme biaisé et non crédible.

[64] Finalement, la requérante soumet que le rôle d’un conseiller municipal comprend de bâtir et de maintenir une relation de confiance avec ses citoyens. Une relation de confiance n’est pas quelque chose qui, une fois détruite, peut facilement se reconstruire et ce n’est certainement pas quelque chose qui peut être dédommagé par voie de dommages-intérêts.

[65] De leur part, les intimés notent que la décision Shoan précise qu’afin d’établir un préjudice irréparable, la partie requérante doit présenter des éléments de preuve manifestes et non conjecturaux. Cette conclusion est reformulée dans la décision Dilico Anishinabek Family Care v. Her Majesty the Queen (Ontario), 2020 ONSC 892 au para 35 :

The evidence establishing irreparable harm must be clear and not speculative. Bald allegations or general beliefs or concerns, without factual underpinning establishing a reasonable likelihood of irreparable harm, do not satisfy this requirement.

[66] Les intimés argumentent que les prétentions de la requérante sont purement spéculatives. Il n’y a pas de preuve que le Conseil municipal acceptera les conclusions du rapport ou qu’il imposera les sanctions prévues dans la Loi ou dans le Code de déontologie.

[67] Selon les intimés, les torts irréparables seront corrigés si Mme le maire Assaly a gain de cause dans sa requête en révision judiciaire. Elle peut également demander que l’ombudsman mène une enquête sur la conduite du Commissaire Saywell en vertu l’art. 14 de la Loi sur l'ombudsman, L.R.O. 1990, c. O.

[68] Les intimés soulignent que Mme le maire a renoncé à plusieurs opportunités de participer à l’enquête du Commissaire Saywell et qu’elle ne peut pas se plaindre de ne pas avoir eu l’occasion de se faire entendre avant que le rapport devienne final. De plus, les intimés notent que Mme le maire et ses représentants ont encore l’opportunité de présenter leurs arguments au Conseil lors de la réunion du 8 mars 2021.

[69] Les intimés soulignent l’importance du régime législatif de responsabilité et de transparence établi par la Loi sur les municipalités. L’article 223.6(3) prévoit expressément que le rapport doit devenir public. Il n’y a pas d’exceptions.

Publication des rapports

(3) La municipalité et chaque conseil local veillent à ce que les rapports qu’ils reçoivent du commissaire soient mis à la disposition du public.

[70] En conséquence, chaque rapport doit devenir public, même s’il pourrait y avoir une atteinte à la réputation d’un élu. Malgré ses craintes que le rapport soit rendu public, Mme le Maire semble ignorer les provisions de la Loi lorsqu’elle identifie la plaignante dans son affidavit contrairement à l’art. 223.6(1) de la Loi sur les Municipalités :

Rapport au conseil

223.6 (1) Si le commissaire présente à la municipalité un rapport périodique sur ses activités, il peut y résumer les conseils qu’il a donnés. Il ne doit toutefois pas divulguer des renseignements confidentiels qui permettraient d’identifier la personne concernée.

[71] En lançant la requête et cette motion, la requérante a elle-même divulgué le contenu du rapport du Commissaire sans s’être assurée que le tribunal accueillerait sa demande de sceller le dossier outre que l’ordonnance provisoire qui termine lors de la publication de cette décision. Le débat a eu lieu lors d’une séance publique (même si elle a procédé via ZOOM), sans qu’il y ait demande d’ordonnance de non-publication. Les grandes lignes du rapport sont déjà publiques.

[72] Le but de la Partie V de la Loi est de promouvoir la responsabilité et la transparence de la part des membres d’un conseil. Lorsqu’un Commissaire à l’intégrité termine son enquête et conclut qu’il y a eu un manquement à un Code de déontologie, il y aura toujours des conséquences pour la personne visée. La Cour ne devrait pas intervenir sauf dans les cas les plus exceptionnels.

[73] Je ne suis pas satisfait que Mme le maire subira un tort irréparable si le rapport du Commissaire est publié lors de la réunion du conseil le 8 mars 2021.

3. Est-ce que la prépondérance des inconvénients joue en faveur de Mme le maire Assaly?

[74] Bien que ma conclusion au sujet du tort irréparable mette fin à la demande de sursis, je m’oblige à considérer le troisième critère de l’arrêt RJR MacDonald, soit « la prépondérance des inconvénients ».

[75] La requérante prétend que les intimés n’ont présenté aucune preuve indiquant qu’ils subiraient des inconvénients si le Conseil municipal devait reporter la considération du rapport et le vote sur les sanctions. Cet argument ignore le fait que le fardeau s’impose à Mme le maire.

[76] Selon la requérante, il n’y a aucun besoin pressant pour le Conseil municipal d’aller de l’avant avec sa décision, considérant sa contestation au rapport du Commissaire Saywell. Elle soutient que le Conseil municipal devrait donc remettre ses délibérations jusqu’à ce que la Cour ait l’opportunité d’entendre la requête en révision judiciaire.

[77] En effet, Mme le maire Assaly souligne qu’elle était prête à procéder à l’audition de la requête en révision judiciaire avant le 8 mars afin d’éviter cette motion pour sursis.

[78] La requérante fait valoir que la Loi sur les municipalités n’impose pas de délai maximal au Conseil municipal pour prendre une décision sur les sanctions recommandées par le Commissaire Saywell.

[79] Bien que le Code de déontologie prévoie que « le greffier soumettra le rapport du Commissaire Saywell à l’intégrité au conseil au cours d’une des deux prochaines réunions ordinaires suivant le dépôt du rapport et le Commissaire Saywell à l’intégrité sera présent pour y présenter son rapport », la requérante argumente que le Code de déontologie est une législation déléguée qui ne doit pas être incompatible avec l’objet de sa loi habilitante.

[80] Mme le maire se réfère à l’art. 224 de Loi sur les municipalités, et au fait que le Conseil municipal doit « représenter le public et tenir compte du bien-être et des intérêts de la municipalité ». Elle allègue que les intérêts de la municipalité ne sont pas servis, et sont même négativement affectés, lorsque le Conseil doit considérer publiquement un rapport qu’elle qualifie d’érroné. Elle prétend que si le Conseil municipal considère ce rapport, ceci lui porterait un préjudice irréparable dans son rôle de présidente du Conseil municipal et entraverait sa capacité à agir comme première dirigeante de la municipalité, et à fournir du leadership au Conseil municipal, ce qui est exigé par son rôle sous la Loi sur les municipalités.

[81] Bien que la requérante se fie à la décision dans l’affaire Ackerman v. Ontario Provincial Police, 2010 ONSC 910, je trouve que les paragraphes suivants soutiennent l’argument contraire à la position de la requérante:

18 The position traditionally taken by the courts on the prematurity issue finds its foundation in respect for the legislative intent that reposed the decision-making power in the tribunal and deference to that tribunal. It is inconsistent with those principles to permit participants before an administrative tribunal to come running to Divisional Court on judicial review prior to having exhausted all of their remedies and appeal routes within the administrative regime. Such applications will result in increased costs for all concerned as well as considerable delay in what is meant to be a cost-effective and expeditious process.

19 That is not to say that the court will never consider a judicial review application while administrative proceedings are still ongoing. However, the court will only do so rarely, when exceptional circumstances are demonstrated. For example, judicial intervention may be warranted in situations where the tribunal clearly lacks jurisdiction to where the decision, although interlocutory in most respects, determines a particular issue; or, where proceeding with the hearing would result in an unfair hearing or a breach of natural justice.

[82] Au fait, je suis persuadé que cette demande de sursis est équivalente à une situation où une partie tente de s’immiscer indûment dans un processus administratif.

[83] Je suis également persuadé par les arguments des intimés. La demande de sursis ignore le fait que la Loi sur les Municipalités ainsi que le Code de déontologie exigent la publication du rapport du Commissaire.

[84] Dans l’affaire Dilico Anishinabek Family Care v. Her Majesty the Queen (Ontario), 2020 ONSC 892, cette cour constate au para. 72:

72 However, there are other factors which tip the balance against a stay in any event. The public interest also includes a public interest in the legitimacy of public institutions. The public interest therefore includes a high level of respect for the decisions of the legislative and executive branches of government. We must recognize the court’s limited institutional competence to interfere with those decisions. The courts have a supervisory role to play but should be wary of usurping legislative and executive roles, particularly where they lie at the policy end of the decision-making spectrum.

[85] En plus, la demande de sursis empêche le Conseil municipal de remplir son mandat de répondre aux allégations de harcèlement qui se retrouvent dans l’enquête du Commissaire Saywell. L’article 32.0.7(1) de la Loi sur la santé et la sécurité au travail, L.R.O. 1990, ch. O.1 prévoit :

32.0.7 (1) Pour protéger les travailleurs de tout harcèlement au travail, l’employeur doit veiller à ce qui suit :

a) L’enquête appropriée dans les circonstances est menée sur les incidents et les plaintes de harcèlement au travail;

b) Le travailleur qui aurait fait l’objet de harcèlement au travail et le prétendu harceleur, s’il s’agit d’un travailleur de l’employeur, sont informés par écrit des résultats de l’enquête et des mesures correctives qui ont été ou seront prises à l’issue de l’enquête;

[86] Il ne faut pas ignorer les intérêts de ceux et celles qui portent des allégations graves au sujet du comportement de Mme le maire. Ils ont une attente légitime que le Code de déontologie soit respecté et que le régime législatif se déroule comme prévu.

[87] Les faits de cette affaire ne constituent pas une de ces exceptions rares où cette Cour devrait intervenir. La demande de sursis est rejetée.

Ordonnance de mise sous scellée

[88] Puisque j’ai déterminé qu’il n’est pas approprié d’accorder l’ordonnance intérimaire recherchée par Mme le maire Assaly, je me permets quelques commentaires au sujet de la demande de la mise sous scellée des documents au dossier.

[89] Le test applicable pour une ordonnance sous le para. 137(2) de la Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, ch. C.43 est un test en deux volets établis dans les arrêts Dagenais c. Société Radio-Canada, [1994] 3 RCS 835, 1994 39 (CSC) et R c. Mentuck, 2001 CSC 76 :

Une ordonnance de non-publication ne doit être rendue que si:

a) elle est nécessaire pour écarter le risque réel et important que le procès soit inéquitable, vu l'absence d'autres mesures raisonnables pouvant écarter ce risque;

b) ses effets bénéfiques sont plus importants que ses effets préjudiciables sur la libre expression de ceux qui sont touchés par l’ordonnance.

[90] Dans la présente affaire, la preuve du risque que le débat devant le Conseil soit inéquitable est faible et spéculative. Tel qu’a commenté le juge Nordheimer dans l’affaire Canadian Broadcasting Corporation and Others v. HMQ, 2013 75897 (ON SC), au para. 30 :

30 Finally, on this point, it is worth reiterating the evidentiary standard that is to be applied in deciding the proper application of the Dagenais/Mentuck test. It is not sufficient for a party who is seeking to restrict public access to simply make generalized statements of concern regarding the negative impacts of permitting such access. Rather the concerns expressed as warranting a restriction on public access must be “real, substantial, and well-grounded in the evidence”.

[91] Quant au deuxième critère, j‘ai déjà souligné le fait que le régime de responsabilité et de transparence de la Loi sur les Municipalités exige que le rapport d’un Commissaire à l’intégrité soit public. Il n’y a pas d’exception prévue dans la Loi. Un tel rapport est remis au Conseil seulement lorsque le Commissaire a conclu qu’un élu a manqué à ses obligations envers le Code de déontologie. Il s’ensuit qu’il y a toujours un effet négatif sur la personne visée par le rapport. Un effet purement personnel est insuffisant pour écarter la liberté d’expression assurée par la Loi.[^1]

Dépens

[92] Si les parties se trouvent dans l’impossibilité de s’entendre sur la question des dépens de cette motion, ils peuvent me remettre leurs représentations écrites dans un délai de 30 jours.

M. le juge Robert N. Beaudoin

Publiés le : 8 mars 2021

RÉFÉRENCE : Assaly c. Commissaire à l’intégrité de la Ville de Hawkesbury 2021 ONCS 1690

NUMÉRO DE DOSSIER DU GREFFE : DC-21-2632

DATE : 20210308

COUR SUPÉRIEURE DE JUSTICE COUR DIVISIONNAIRE DE L’ONTARIO

ENTRE :

PAULA ASSALY requérante

– et –

COMMISSAIRE À L’INTÉGRITÉ DE LA VILLE DE HAWKESBURY et LA VILLE DE HAWKESBURY intimés

MOTIFS DU JUGEMENT

Le juge Beaudoin

Publiés le : 8 mars 2021

[^1]: M.E.H. v. Williams, 2012 ONCA 35