RÉFÉRENCE: Entité de planification des services de santé en français #4 Centre Sud-Ouest c. Ontario (Lieutenant-Gouverneur en Conseil de l’Ontario), 2023 ONSC 4657

NUMÉRO DE DOSSIER DU GREFFE: 253/22

DATE: 20230815

COUR SUPÉRIEURE DE JUSTICE

DE L’ONTARIO

COUR DIVISIONNAIRE

Les juges Nishikawa, O’Brien et Leiper

ENTRE:

Entité de planification des services de santé en français #4 Centre Sud-Ouest,

Requérante

– et –

Ontario (Lieutenant-Gouverneur en Conseil de l’Ontario et le Ministre de la Santé de l’Ontario)

Ronald F. Caza et Geneviève Therrien, pour la Requérante

Alexandra Clark et Matthew Chung, pour les Intimées

Intimées

ENTENDU: le 25 mai, 2023 à Toronto par vidéoconférence

MOTIFS DU JUGEMENT

LA JUGE NISHIKAWA

Survol

[1] La requérante, l’Entité de planification des services de santé en français #4 Centre Sud-Ouest (« l’Entité 4 »), présente une requête en révision judicaire d’une décision de la Ministre de la Sante de l’Ontario (« la Ministre ») rendue le 25 mars 2022. Selon la décision en question, la Ministre a refusé la demande de l’Entité 4 d’être recommandée pour une désignation comme « organisme offrant des services publics » en vertu de la Loi sur les services en français, L.R.O. 1990, c. F.32 (la « LSF »).

[2] L’Entité 4 fait valoir que la décision de la Ministre doit être infirmée parce qu’elle est incorrecte ou, alternativement, déraisonnable. L’Entité 4 plaide que la Ministre a erré dans son interprétation des critères établis pour la désignation en tant qu’« organisme offrant des services publics ». Selon l’Entité 4, la Ministre n’a pas tenu pas compte de l’obligation du gouvernement de l’Ontario de prendre en considération le principe du respect et de la protection des minorités et d’évaluer l’impact de son refus de designer l’Entité 4 sur la communauté francophone minoritaire de l’Ontario.

[3] Les intimées, la Ministre et le Lieutenant-Gouverneur en Conseil de l’Ontario (le « LGCO »), s’opposent à la requête en plaidant que la décision en question est une simple recommandation de la Ministre, ce qui n’est pas susceptible de contrôle judiciaire. Les intimées affirment que la décision de désigner un organisme comme « organisme offrant des services publics » appartient au LGCO, qui n’est pas obligé d’accepter la recommandation de la Ministre.[^1] Dans l’alternative, si la décision de la Ministre est susceptible de contrôle judiciaire, les intimées font valoir que la décision est raisonnable parce que la Ministre a pris en considération des questions de politique publique y compris le besoin de maintenir la souplesse dans la prestation des services de planification des services de santé.

Les questions en litige

[4] La présente affaire soulève les questions suivantes :

(a) Les éléments de preuve extrinsèque produits dans le cadre de la demande en révision judiciaire sont-ils recevables?

(b) La décision en question est-elle susceptible de contrôle judiciaire?

(c) Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision?

(d) Compte tenu de la réponse à la question ci-dessus, la décision de la Ministre est-elle correcte ou raisonnable?

Exposé des faits

L’Entité 4

[5] L’Entité 4 est une personne morale à but non lucratif incorporée en 2010. Elle est une des six entités initialement désignées par le Gouvernement de l’Ontario sous la Loi de 2006 sur l’intégration du système de santé local, L.O. 2006, c. 4 (la « Loi de 2006 »). Cette désignation a été par la suite prorogée en vertu de la Loi de 2019 pour des soins interconnectés (la « Loi de 2019 »). Les entités de planification désignées aux termes de ces lois ont pour mandat d’aider le ministère de la Santé de l’Ontario (le « MSO ») à planifier la prestation de services de santé en français à la communauté francophone qui vit en Ontario.

[6] La Loi de 2006 prévoyait à l’origine que les entités de planification aideraient les réseaux locaux d'intégration des services de santé (les « RLISS ») à planifier les services de santé. Le Règlement 515/09 pris en vertu de cette loi établissait les fonctions initialement affectées aux entités de planification. Un grand nombre des fonctions de planification des RLISS ont été par la suite reprises par Santé Ontario (l’« Agence ») et la relation entre l’Agence et les entités de planification est maintenant décrite dans deux dispositions de la Loi de 2019.

[7] La première disposition est l’article 6 qui prévoit que l’un des aspects de la mission de l’Agence est de « respecter la diversité des collectivités de même que les exigences de la LSF dans le cadre de la réalisation de sa mission ». La deuxième est l’article 44, qui exige que l’Agence œuvre avec les entités de planification à l’atteinte de l’objectif de collaboration efficace avec « les patients, les familles, les fournisseurs de soins [et] les employés du secteur de la santé ».

[8] Le rôle actuel des entités de planification en tant qu’organismes chargés de fournir des conseils à l’Agence est décrit plus en détail au Règlement 211/21 : Participation de la communauté francophone en application de l’article 44 de la Loi de 2019 sur les soins interconnectés, L.O. 2019, Chap. 5, annexe 1 (« Règlement 211/21 »). Les entités de planification conseilleront l’Agence à l’égard des questions relatives aux services de première ligne et aux services de soutien à domicile et en milieu communautaire du territoire qu’elle dessert, y compris les questions suivantes :

(1) Les modalités de participation de la communauté francophone;

(2) Les besoins et priorités de la communauté francophone en matière de santé, notamment ceux des divers groupes qui la composent;

(3) Les services de santé à la disposition de la communauté francophone;

(4) L’identification et la désignation de fournisseurs de services de santé en vue de la prestation de services de santé en français;

(5) Les stratégies visant à améliorer l’accès aux services de santé en français au sein du système de santé, l’accessibilité de ces services et leur intégration au sein du système de santé;

(6) L’incorporation des stratégies élaborées en vertu de la disposition 5 aux plans des systèmes de santé de l’Agence, selon ce qui est approprié;

(7) La mise en œuvre des plans de services de santé de l’Agence et de ses autres priorités en matière de planification, en ce qui concerne les services de santé en français; et

(8) La planification et l’intégration des services de santé.

[9] En outre, chaque entité de planification est tenue de conclure, par écrit, une entente avec l’Agence qui décrit ses rôles et responsabilités ainsi que les exigences en matière de financement et de rendement. La requérante a conclu cette entente.

[10] L’Entité 4 est l’entité de planification pour les trois régions suivantes :

• Le Centre de l’Ontario, comprenant North York, York et Simcoe (sud), où habitent environ 31 045 francophones;

• Le Centre-Est de l’Ontario, comprenant Scarborough, Durham, Northumberland, Kawartha Lakes, Peterborough et Haliburton, où habitent environ 27 065 francophones; et

• Simcoe Nord Muskoka, comprenant Simcoe (Nord) et Muskoka, où habitent environ 12 345 francophones.

[11] L’objet de l’Entité 4 reflète son mandat initial de prodiguer des conseils aux RLISS du Centre, du Centre-Est et de Simcoe Nord Muskoka et continue de guider ces activités consultatives auprès de l’Agence.

[12] Depuis sa création, l’Entité 4 a, entre autres, tenu plusieurs consultations et d’évènements d’engagement communautaire auprès de la population francophone des régions qu’elle dessert et a émis des recommandations aux RLISS et au MSO pour l’amélioration des services de santé en français.

[13] Le mandat de l’Entité 4 a été renouvelé à plusieurs reprises; le dernier renouvellement étant valide jusqu’au 5 décembre 2023.

Le régime législatif

[14] La LSF prévoit les obligations des organismes gouvernementaux de l’Ontario quant à la prestation des services en français. En vertu de l’article 1 de la LSF, le terme « organisme gouvernemental » comprend :

une personne morale à but non lucratif ou une organisation semblable, qui fournit un service public, reçoit des subventions qui sont prélevées en tout ou en partie sur les deniers publics, et est désignée par les règlements en tant qu’organisme offrant des services publics[.]

[15] Le terme « service » est également défini à l’article 1 de la LSF, comme suit :

Service ou procédure qu’un organisme gouvernemental ou une institution de la Législature fournit au public. S’entend en outre des communications faites en vue de fournir le service ou la procédure.

[16] L’article 8 de la LSF prévoit notamment le pouvoir du LGCO de désigner, par règlement, des « organismes offrant des services publics » aux fins de la définition du terme « organisme gouvernemental » pour assurer une meilleure application de la LSF.

[17] Le Règlement de l’Ontario 398/93 : Désignation d’organisme offrant des services publics (« Règlement 398/93 ») énumère les organismes qui ont été désignés comme tels par le LGCO.

Le Guide

[18] Le ministère des Affaires francophones de l’Ontario (le « MAF ») a publié un Guide d’utilisation – Désignation des organismes conformément à la Loi sur les services en français (le « Guide »). Ce Guide prévoit que les organisations qui remplissent les conditions suivantes peuvent demander une désignation d’« organisme offrant des services publics » en vertu de la LSF :

(a) l’organisation peut être désignée par le lieutenant-gouverneur à titre d’« organisme offrant des services publics » en vertu de la définition du terme « organisme gouvernemental » qui figure à l’article 1 de la LSF;

(b) l’organisation satisfait aux exigences du MAF relatives à la désignation;

(c) l’organisation offre des services à une population francophone en Ontario; et

(d) les services pour lesquels l’organisation soumet une demande de désignation sont financés en totalité ou en partie par le gouvernement de l’Ontario.

[19] Le Guide prévoit également les étapes qui suivent la demande de désignation comme suit :

(i) D’abord, le ministère responsable (dans ce cas-ci, le MSO) revoit la demande et détermine si elle répond à tous les critères de désignation, puis recommande ou non au MAF de traiter la demande;

(ii) Ensuite, le MAF examine la demande, détermine si cette dernière répond à tous les critères de désignation et recommande au Conseil des ministres de présenter une modification au Règlement afin que la désignation demandée soit soumise à l’approbation du LGCO;

(iii) Finalement, le LGCO décide si elle modifie le Règlement pour désigner l’organisation « organisme offrant des services publics » conformément à la définition du terme « organisme gouvernemental » à l’article 1 de la LSF.

La demande de l’Entité 4

[20] Le 18 novembre 2020, l’Entité 4 a présenté une demande de désignation au MSO. La demande de désignation a été refusée par la Directrice des Services aux Autochtones, aux francophones et aux groupes prioritaires du MSO le 7 juin 2021. La raison donnée pour le refus était que la Requérante ne remplissait pas les critères nécessaires pour la désignation, en particulier, puisque les services que l’Entité 4 fournit ne constituent pas un service au public.

[21] À la suite de communications et de la présentation de preuves supplémentaires par la Requérante, le 30 juin 2021, le MSO a accepté de reconsidérer la demande de désignation. Le 3 septembre 2021, la Requérante a présenté des preuves et des arguments supplémentaires. Après reconsidération, le 26 janvier 2022, le MSO a refusé la désignation à la Requérante parce qu’elle ne remplissait toujours pas les critères de désignation. Spécifiquement, selon le MSO, la Requérante ne fournissait pas de services directs au public.

[22] Le 7 mars 2022, à la suite d’une demande de la Requérante, le MSO a accepté de reconsidérer sa décision. Le 25 mars 2022, il a à nouveau refusé de recommander la Requérante au MAF pour désignation en tant qu’« organisme offrant des services au public ». Encore une fois, dans une lettre écrite par le Sous-ministre au nom de la Ministre, la raison fournie pour le refus est que la Requérante ne fournit pas de services directs au public, mais aussi qu’elle ne fournit pas de services au-delà de son mandat en vertu du de la LSF. La lettre mentionne aussi que la désignation en tant qu’« organisme offrant des services au public » est une décision discrétionnaire dont la discrétion revient au Conseil des ministres.

[23] La désignation de l’Entité 4 comme « organisme offrant des services publics » en vertu de la LSF aurait nécessité une modification au Règlement 398/93. La lettre de refus informait la Requérante que la Ministre n’allait pas recommander une modification au règlement et qu’elle n’allait donc pas porter la demande à l’attention du MAF ou du Conseil des ministres.

[24] Le 25 avril 2022, l’Entité 4 a émis un avis de requête en révision judiciaire de la décision de la Ministre de ne pas recommander la modification du règlement.

Les conséquences d’une désignation en vertu de la LSF

[25] Une désignation en vertu de la LSF reflète une politique gouvernementale selon laquelle une entité désignée doit « offrir un accès permanent et facile à des services en français » : Lalonde c. Ontario (Commission de restructuration des services de sante) (2001), 56 O.R. (3d) 505, [2001] O.J. No. 4768 (C.A.) au para. 163. Toutefois, aucune disposition de la LSF ne mentionne que la désignation a un impact sur le budget, les fonctions ou les activités d’une entité.

Analyse

Les éléments de preuve extrinsèque sont-ils recevables?

[26] Dans le cadre de cette requête en révision judiciaire, l’Entité 4 a présenté deux affidavits: l’affidavit d’Yves Lévesque et l’affidavit de Stéphanie Chouinard. M. Lévesque est membre du conseil d’administration de l’Entité 4. Son affidavit établit le contexte de la création de l’Entité 4 et la chronologie de la demande de désignation.

[27] Quant à l’affidavit Chouinard, l’Entité 4 a retenu les services de Mme Chouinard, qui est professeure de science politique, comme témoin expert dans l’espèce. Son affidavit attache son rapport d’expert où elle discute la situation démolinguistique de la population francophone des régions desservies par l’Entité 4 et explique le concept de « complétude institutionnelle ».

[28] Dans le cadre d’une révision judiciaire, le dossier se limite généralement aux preuves dont disposait le décideur : Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20 au para. 52. Une preuve extrinsèque n’est pas recevable, à moins qu’elle ne corresponde à l’une des trois exceptions étroites qui sont prévues : (i) pour démontrer l’absence de preuve sur un point essentiel; (ii) pour établir un manquement à l’équité procédurale que l’on ne trouve pas dans le dossier existant; et (iii) pour établir un contexte général qui aiderait la Cour à comprendre les questions sous-jacentes : 142445 Ontario Ltd. v. I.B.E.W., Local 636, 2009 24643 (ON SCDC), [2009] O.J. No. 2011, 95 Admin. L.R. (4th) 273 aux paras. 14-18 (Div. Ct.).

[29] L’audience de révision judiciaire n’est pas une audience de novo. En conséquence, le tribunal de révision ne doit pas recevoir d’affidavit destiné à contester les conclusions factuelles d’un décideur administratif. De même, il ne devrait pas recevoir d’affidavit destiné à contester le bien-fondé de la décision faisant l’objet de la révision : Canadian National Railway Company v. Teamsters Canada Rail Conference, 2019 ONSC 3644 (Div. Ct.), aux paras. 10-12.

[30] A mon avis, l’affidavit Lévesque satisfait à l’exception de preuve qui établit un contexte général qui aiderait la Cour à comprendre les questions sous-jacentes. Même si l’affidavit Lévesque reproduit en grande partie l’information que contient le dossier de la décision, l’affidavit est quand même utile à aider la Cour à comprendre l’origine et l’historique de l’Entité 4 et ses fonctions.

[31] Par contre, je suis d’avis que l’affidavit Chouinard doit être écarté. Le rapport d’expert exprime l’opinion que la désignation de l’Entité 4 pourrait améliorer la « complétude institutionnelle » de la population francophone qu’elle dessert. De plus, le rapport conclut que « L’Entité 4 est un « organisme offrant des services publics » au sens de la Loi sur les services en français. » Un tribunal ne peut pas recevoir de « contre-preuve », qui analyse les preuves présentées au décideur ou évalue l’issue d’un processus administratif : Lovell v. Ontario (Minister of Natural Resources and Forestry), 2022 ONSC 423, au para. 8 (Div. Ct.). C’est au tribunal de faire cette analyse et de déterminer si la décision doit être infirmée. Le rapport d’expert dans l’affidavit Chouinard n’est pas nécessaire pour évaluer l’interprétation, par la Ministre, des articles 1 et 8 de la LSF. L’affidavit Chouinard constitue de contre-preuve et, par conséquent, est irrecevable.

Est-ce que la décision en question est susceptible de contrôle judiciaire?

[32] Les intimées allèguent que la décision de la ministre de ne pas recommander de modifier le Règlement pour designer l’Entité 4 comme organisme offrant des services publics n’est pas susceptible de révision judiciaire parce qu’elle ne porte pas suffisamment atteinte aux droits et intérêts de l’Entité 4. Selon les intimées, lorsqu’une loi confère au LGCO le pouvoir décisionnel ultime, des recommandations faites à ce décideur ne sont pas susceptibles de contrôle judiciaire, car elles n’ont aucun effet juridique ou pratique indépendant. En l’espèce, même si la Ministre avait fait une recommandation favorable à l’égard de l’Entité 4, la décision subséquente et indépendante de modifier le Règlement aurait été prise par le LGCO. La décision n’a pas l’effet juridique ou pratique indépendant requis puisque la recommandation de la Ministre ne lie aucunement le LGCO.

[33] Les intimées s’appuient sur la decision de cette cour dans Canadian Christian College and School of Graduate Theological Studies v. Postsecondary Education Quality Assessment Board, 2022 ONSC 1608 (Div. Ct.) (autorisation de pourvoi à CA accordée, le 11 octobre 2022 M53353). Dans l’affaire Canadian Christian College, la requérante a obtenu le droit, entre autres, d’adopter la dénomination d’université. La loi qui conférait ces droits a reçu la sanction royale et aurait pu entrer en vigueur à une date choisie par le LGCO. Durant ce temps, le Ministre des collèges et universités a demandé à la commission d’évaluation de la qualité de l’éducation postsecondaire (la « Commission ») de fournir des recommandations sur l’opportunité de changer le nom du collège à l’« université ». Après avoir reçu la recommandation de la Commission, qui a conclu que le collège n’était pas en mesure de se qualifier pour le changement, le Ministre a décidé de ne pas recommander la promulgation des amendements à la loi.

[34] Dans Canadian Christian College, la Cour divisionnaire a statué que la recommandation de la Commission n’était pas susceptible de contrôle judiciaire parce qu’il s’agissait d’une recommandation au Ministre et non d’une décision. Le Ministre avait accepté que les décisions du Ministre, soit la décision de renvoyer le cas devant le conseil, soit la décision de ne pas recommander la promulgation des amendements à la loi, étaient toutes les deux susceptibles de contrôle judiciaire.

[35] La Cour divisionnaire a conclu que la décision de ne pas recommander la promulgation des amendements était raisonnable parce qu’il y avait des enjeux de politique publique et parce que le collège n’a pas satisfait à plusieurs normes applicables.

[36] De la même manière, dans l’affaire Ontario (Minister of Health) v. Apotex Inc. (2002), 60 O.R. (3d) 209, 2002 42002 (C.A.), les parties se sont entendues pour dire que le refus du ministre de recommander un amendement au règlement sur les médicaments soit susceptible de révision judiciaire. Dans ses motifs, le juge d’appel Goudge s’est prononcé sur la question de la compétence d’exercer un contrôle judiciaire et a accepté l’entente des parties pour les raisons suivantes :

• Le Ministre avait un rôle central prévu par le régime législatif, y compris le fait que le Ministre conseillerait le LGCO au sujet d’amendement du règlement;

• Tandis que le changement serait mis en place par un amendement au règlement, le refus du Ministre de recommander un tel amendement était la décision effective parce que le refus met fin au processus;

• Le refus constituait une décision qui a affecté des droits individuels plutôt que ne relève de la politique générale;

• Le fait que les parties ont accepté que le refus du Ministre soit susceptible d’une révision judiciaire pouvait refléter la prise en considération de plusieurs décisions de première instance soulignant que le refus du Ministre constituait l’exercice d’une compétence légale de décision.

[37] Dans l’affaire Apotex, la majorité de la Cour d’appel (les juges d’appel Sharpe et Cronk) n’a pas statué sur la possibilité de porter en révision judiciaire le refus de Ministre.

[38] En l’espèce, contrairement aux circonstances des affaires Apotex et Canadian Christian College, les intimées contestent la possibilité de porter en révision judiciaire le refus du Ministre. Néanmoins, selon moi, les circonstances sont très similaires. Comme dans l’affaire Apotex, le refus de la Ministre a un effet sur les droits et les intérêts de l’Entité 4. Il exclut que l’entité soit désignée comme organisme offrant des services au public pour les buts de la LSF.

[39] Tandis que la loi confère au LGCO la compétence de designer un organisme comme organisme offrant des services publics, selon le Guide mis en place par le gouvernement, la première étape est la recommandation du ou de la Ministre responsable. Comme dans l’affaire Apotex, le refus de la Ministre d’émettre la recommandation met fin au processus de désignation. À cause du refus de la Ministre, la demande de l’Entité 4 ne peut pas parvenir à la prochaine étape devant le MAF. De plus, à cause du refus de la Ministre, il n’y aura aucune décision du LGCO contre laquelle l’Entité 4 pourrait déposer une requête en révision judiciaire.

[40] Je constate que le pouvoir de désignation est conféré par la loi au LGCO. Lorsque le LGCO prend une décision de désigner un organisme comme organisme offrant des services publics ou non, c’est le LGCO qui exerce la compétence légale de décision. Mais quand le processus s’interrompt avant cette dernière étape, il n’y a pas de décision du LGCO. Selon le processus établi conformément au Guide, j’estime que la compétence légale exercée par la Ministre touche sur les droits et intérêts de l’Entité 4, même si le LGCO n’a jamais rendu une décision.

[41] De plus, les droits et intérêts de l’Entité 4 sont suffisamment affectés par le refus de la Ministre de recommander la désignation qu’il est préférable que la décision soit assujettie à la révision judiciaire. Sinon, même si la Ministre exerçait le pouvoir de façon arbitraire ou de mauvaise foi, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, il n’y aurait aucun moyen d’exercer un contrôle judiciaire de la décision.

[42] Finalement, je n’accepte pas l’argumentation des intimées selon laquelle la décision relève de l’exercice d’une compétence législative ou une décision de ne pas légiférer sur quelque chose. Même si la décision comprend des considérations de politique, il n’est pas axiomatique que la décision ne soit pas susceptible de contrôle judiciaire. Les décisions de l’exécutif pourraient être révisées pour des questions de compétence, constitutionalité, mauvaise foi ou motif oblique : Metropolitan Preparatory Academy v. Ontario, 2022 ONSC 3979 (Div. Ct.), au para. 19; Tesla Motors ULC v. Ontario (Ministry of Transportation), 2018 ONSC 5062 (Div. Ct.), aux paras. 41-47. Ici, la décision en question n’affecte que l’Entité 4. Le refus de recommander l’Entité 4 pour la désignation n’est pas une décision de nature législative ou politique dans le sens où la décision a un effet sur le public en général ou même plusieurs organismes.

Quelle est la norme de contrôle applicable?

[43] L’Entité 4 soutient que la norme de contrôle qui s’applique aux questions soulevées par la présente est celle de la décision correcte car cette requête concerne une question de droit générale d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. La requérante affirme que les questions en litige touchent l’interprétation des dispositions de la LSF permettant la désignation d’un organisme comme « organisme offrant des services publics » ce qui affecte intrinsèquement les droits linguistiques des communautés minoritaires francophones de l’Ontario : Bélanger c. L’Ordre des médecins et chirurgiens de l’Ontario, 2021 ONCS 5132 (C. div.).

[44] Les intimées argumentent que dans la mesure où le refus de la Ministre de recommander la modification d’un règlement est susceptible de contrôle judiciaire, ce contrôle est très limité. Les intimés s’appuient sur l’arrêt Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et soins de longue durée, [2013] 3 R.C.S. 810, 2013 CSC 64, où la Cour suprême du Canada a statué qu’un règlement existant ne peut être contesté que sur la question de sa validité, ce qui veut dire qu’un règlement ne peut être annulé que s’il est « incompatible avec l’objectif de sa loi habilitante ou encore qu’il déborde le cadre du mandat prévu par la Loi[.] » (au para. 24.) Autrement dit, le tribunal ne devrait pas intervenir sauf si le règlement est ultra vires.

[45] Premièrement, je rejette l’argument de l’Entité 4 selon lequel la norme de la décision correcte s’applique en l’espèce. J’en viens à cette conclusion parce que, à mon sens, la cause en espèce ne concerne pas l’interprétation de dispositions conférant des droits linguistiques à des particuliers. Dans l’affaire Bélanger, la décision en question était celle d’un tribunal administratif portant sur le droit d’être entendu en français devant le tribunal. En l’espèce, il s’agit de l’exercice de discrétion par la Ministre de recommander ou non la désignation d’un organisme comme « organisme offrant des services publics. » Contrairement à Bélanger, le refus de la Ministre n’affecte pas les droits linguistiques des particuliers.

[46] Deuxièmement, j’accepterais l’argumentation des intimées qu’en ce qui concerne le contrôle judiciaire des règlements, l’étendue de ce contrôle est très limitée. Cependant, en l’espèce, la décision que l’Entité 4 porte en révision judiciaire n’est pas un règlement et, d’ailleurs, n’est pas une décision du LGCO. La décision en question est le refus de la Ministre de recommander la désignation de l’Entité 4 comme organisme offrant des services publics. Dans ce cas, le concept de vires est moins approprié. Dans la mesure où la décision de la Ministre respecte son mandat, il ne sera pas question de la « validité » de sa recommandation ou de son refus.

[47] En outre, la justification pour des limites au contrôle judiciaire des règlements ne trouve pas application dans le cas d’une recommandation ministérielle. Les tribunaux ne devraient pas évaluer le bien-fondé d’un règlement ni décider si le règlement est nécessaire, sage et efficace dans la pratique. Un règlement contient les choix de politiques publiques de l'exécutif. Pour cette raison, une fois qu’un règlement est promulgué, il existe une présomption de validité : Hudson’s Bay Company ULC v. Ontario (Attorney General), 2020 ONSC 8046 (Div. Ct.), aux paras. 37 et 73.

[48] Les intimées ne nous ont présenté aucune jurisprudence soutenant que la norme de contrôle qui s’applique au contrôle judiciaire d’un règlement s’appliquerait à une décision de recommander ou non un amendement à un règlement.

[49] À mon avis, puisque le contrôle judiciaire que l’on exerce en l’espèce n’est pas celui d’un règlement, la norme de contrôle qui s’applique est celle de la décision raisonnable. Dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, [2019] 4 R.C.S. 653, 2019 CSC 65, la Cour suprême a établi une présomption que la norme de la décision raisonnable s’applique au contrôle d’une décision administrative. Dans cette cause, les parties n’ont pas réfuté cette présomption.

[50] Dans l’affaire Canadian Christian College, les parties ont été d’accord que la norme de contrôle qui s’appliquait était celle de la décision raisonnable. De la même manière, dans l’affaire Centre Québécois du droit de l’environnement c. Canada (Environnement), 2015 CF 773, la Cour fédérale a appliqué la norme de la décision raisonnable à une décision du Ministre de ne pas recommander l’adoption d’un décret d’urgence en vertu du paragraphe 80(2) de la Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, c. 29. La disposition en question prévoyait que le décret soit pris par le Gouverneur en conseil sur recommandation du ministre. Ce qu’il faut retenir de cette décision est que la cour n’a pas appliqué la norme de contrôle de vires au refus du ministre même si le décret aurait été éventuellement pris par le Gouverneur en conseil. Malgré que cette décision soit antérieure à l’arrêt Vavilov, à mon avis, son raisonnement est correct et s’applique en l’espèce.

[51] De toutes façons, pour les motifs que j’élabore ci-dessous, puisque la décision est raisonnable il n’y aurait aucune possibilité que la décision soit ultra vires. Il n’importe donc pas de déterminer définitivement la norme de contrôle applicable.

La décision de la Ministre est-elle raisonnable?

[52] L’Entité 4 fait valoir que la décision de la Ministre est déraisonnable parce que l’Entité 4 satisfait tous les critères pour être désignée comme un organisme offrant des services publics. Selon la requérante, l’interprétation de la Ministre de l’article 8 de la LSF est erronée et elle n’avait pas le pouvoir discrétionnaire de refuser de recommander l’Entité 4 pour la désignation. L’Entité 4 soutient que les activités et fonctions qu’elle effectue au bénéfice de la communauté francophone sont des services fournis au public. L’Entité 4 dit qu’en concluant qu’elle ne fournit pas de services « directs » au public, la Ministre a imposé un critère additionnel qui n’est pas dans la disposition de la LSF. De plus, la Ministre a exigé que l’Entité 4 fournisse des services au-delà de son mandat.

[53] D’abord, je rejette l’argumentation de l’Entité 4 que la Ministre n’avait pas le pouvoir discrétionnaire de ne pas recommander la désignation de l’Entité 4. L’article 8 de la LSF lit comme suit : « Le lieutenant-gouverneur en conseil peut de façon générale, par règlement, assurer une meilleure application de la présente loi et, notamment… (a) désigner des organismes offrant des services publics, aux fins de la définition du terme « organisme gouvernemental [.] » L’utilisation du mot « peut » dans la disposition indique que le LGCO n’a aucune obligation d’approuver un règlement pour assurer une meilleure application de la LSF. Il en découle que le LGCO n’est pas obligé de désigner un organisme comme organisme offrant des services publics. Il faut respecter les limites intrinsèques du texte. On ne peut pas lire le texte de la disposition en substituant « peut » par « doit ». Même après la recommandation du ou de la ministre responsable et du MAF, le LGCO n’est obligé ni d’accepter la recommandation, ni d’approuver un règlement.

[54] De plus, le libellé de l’article 8 n’aborde pas le rôle de la Ministre. Le processus conçu par le gouvernement se trouve dans le Guide, qui ne donne aucune raison de croire que la Ministre est obligée de recommander un organisme pour désignation. En outre, le Guide ne peut pas éliminer ou limiter le pouvoir discrétionnaire conféré sous l’article 8.

[55] Dans la décision refusant de recommander l’Entité 4 pour la désignation, la Ministre a donné l’explication suivante :

The intent of a designation under the FLSA is to provide individuals with the right to receive certain direct services in French. In its request for designation and ongoing provision of information to the ministry, Entité 4 provided a detailed list of the activities and community engagement that it carries out. However, the services that Entité 4 described as services to the public are part of its mandated services to the Francophone community in its role as a French language health planning entity under the Connecting Care Act, 2019 (the CCA). An entity’s mandate is to provide advice to Ontario Health on health system planning matters that impact the Francophone community as is clearly set out in O. Reg. 211/ 2/1 made under the CCA. By necessity, this would include consulting or engaging with the Francophone community, but it does not include providing direct services to the public.[^2]

Traduction :

L’objectif d’une désignation au titre de la Loi de 1986 sur les services en français consiste à accorder aux particuliers le droit de recevoir certains services directs en français. Dans sa demande de désignation et les renseignements qu’elle a fournis au ministère, l’entité 4 a dressé une liste détaillée des activités et de l’engagement communautaire qu’elle mène. Toutefois, les services qu’elle a décrits comme étant des services au public font partie des services obligatoires qu’elle doit fournir à la communauté francophone à titre d’entité de planification des services de santé en français aux termes de la Loi de 2019 pour des soins interconnectés (la Loi). Comme l’indique clairement le Règl. de l’Ont. 211/21 pris en application de la Loi, le mandat d’une entité consiste à fournir des conseils à Santé Ontario sur les questions de planification du système de santé qui ont une incidence sur la communauté francophone. Cela comprend forcément la consultation ou la participation de la communauté francophone, mais cela exclut la prestation de services directs au public.

[56] À mon avis, la décision de la Ministre satisfait aux exigences de la décision raisonnable telles qu’énoncées dans l’arrêt Vavilov (au para. 83) et expliquées dans l’arrêt Enercare Home & Commercial Services Limited Partnership v. UNIFOR Local 975, 2022 ONCA 779, au para. 48 :

(a) elle est fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle; et

(b) elle est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti.

[57] Premièrement, l’interprétation de la Ministre est compatible avec le texte, le contexte et l’objet de la loi. L’objectif de la LSF est de promouvoir des services au public en français. L’interprétation de la Ministre, que l’expression « organisme offrant des services publics » concerne des organismes qui fournissent des services directement au public n’est pas incompatible avec cet objectif de la LSF. Il était loisible à la Ministre de constater que l’expression de services publics utilisée à l’article 8 renvoient à des services orientés vers le public plutôt que des services entre des organismes gouvernementaux ou quasi-gouvernementaux.

[58] Deuxièmement, on peut facilement suivre le fil du raisonnement de la Ministre. On n’y trouve aucune faute logique. La décision n’outrepasse pas les contraintes factuelles et juridiques qui s’imposent. Elle est compatible avec les faits en ce qu’elle prend en compte que les activités de l’Entité 4 sont offerts au RLISS et à l’Agence, et non au public. Il est évident que l’Entité 4 entretient des rapports avec les membres de la communauté francophone et ses institutions et maintient un contact constant afin de les consulter pour donner des conseils et recommandations à l’Agence. Cependant, même si ces consultations sont au bénéfice de la communauté francophone, il n’était pas déraisonnable de la part de la Ministre de conclure que ceux-ci ne constituent pas des services publics selon l’article 8.

[59] En l’espèce, la Ministre a décidé que les entités de planification, qui n’exécutent que les fonctions consultatives et de planification expressément prévues par leur mandat légal, ne devraient pas être désignées en vertu de la LSF. Il est pertinent de savoir que depuis 2019, le gouvernement travaille à restructurer la prestation des services de santé dans la province Cette décision a été prise dans le cadre d’un objectif global de maintenir la souplesse organisationnelle de la prestation de services de planification des services de santé.

[60] De plus, l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Ministre n’était pas basé sur des fins illégitimes ou des considérations inappropriées. Le fait que la Ministre ait pris en considération l’irrévocabilité de la désignation, une fois accordée, n’emporte pas que le pouvoir discrétionnaire ait été exercé dans un but contraire à la loi. Les notes d’information du MSO contiennent l’analyse suivante :

Additionally, the option to recommend designation may in the future considerably limit the ministry’s ability under the CCA to revise Entities’ mandate for more efficiency in the planning and delivery of French language health services. To protect the Minister’s discretion under the CCA, a designation is not advisable under these circumstances. This is especially important in light of the ongoing reorganization of the health system.

Traduction:

En outre, la possibilité de recommander une désignation pourrait à l’avenir limiter considérablement la capacité du ministère, en vertu de la Loi, de revoir le mandat des entités en vue d’améliorer l’efficacité de la planification et de la prestation des services de santé en français. Pour protéger le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par la Loi, il n’est pas recommandé de faire une désignation dans ces circonstances. Cet aspect est particulièrement important dans le contexte de la réorganisation actuelle du système de santé.

[61] Ces considérations sont raisonnables, surtout en tenant compte de la nature de la décision – c’est-à-dire une décision de recommander ou non que le LGC exerce sa discrétion de modifier une régulation.

[62] Je rejette aussi l’argumentation de l’Entité 4 selon laquelle la Ministre était obligée de la designer en vertu de la LSF parce qu’elle a un mandat identique aux autres entités de planification qui ont été désignées comme organismes offrant des services publics. La preuve justifie la conclusion de la Ministre selon laquelle ces deux entités offrent des services additionnels au public. De plus, ces deux entités n’ont que des désignations partielles, ce qui signifie que la désignation ne s’applique qu’aux services précis fournis au public. Ceci soutient la justification de la Ministre selon laquelle la désignation doit être liée à la nature des services fournis et non seulement au rôle ou mandat de l’organisme.

[63] En fin de compte, la Ministre s’est acquittée de ses devoirs. L’Entité 4 a eu deux occasions de présenter sa preuve ainsi que ses arguments. La Ministre était satisfaite qu’à cause de la nature des services fournis par l’Entité 4, le refus n’aurait pas d’effet sur la communauté francophone. À mon avis, la conclusion de la Ministre selon laquelle les activités de consultation et d’engagement que l’Entité 4 entreprend auprès de la communauté francophone ne constituent pas de service public était raisonnable. De plus, cette conclusion relevait de sa compétence.

[64] En conclusion, la décision de la Ministre de ne pas recommander l’Entité 4 pour la désignation comme « organisme offrant des services publics » sous la LSF était raisonnable. J’ajoute que même si, à cause de la décision, les exigences de la LSF ne s’appliquent pas à l’Entité 4, la décision ne limite aucunement la capacité de l’Entité 4 de continuer d’exercer ses fonctions en français, comme auparavant.

Conclusion

[65] Par conséquent, la requête en révision judicaire est rejetée.

[66] Les intimées ne réclament pas leurs dépens; aucun dépens n’est accordé.

« La juge Nishikawa »

« Je souscris : La juge O’Brien »

« Je souscris : La juge Leiper »

Publié le : 15 août 2023

RÉFÉRENCE: Entité de planification des services de santé en français #4 Centre Sud-Ouest c. Ontario (Lieutenant-Gouverneur en Conseil de l’Ontario, 2023 ONSC 4657

NUMÉRO DE DOSSIER DU GREFFE: 253/22

DATE: 20230815

COUR SUPÉRIEURE DE JUSTICE

DE L’ONTARIO

COUR DIVISIONNAIRE

Les juges Nishikawa, O’Brien et Leiper

ENTRE:

Entité de planification des services de santé en français #4 Centre Sud-Ouest,

Requérante

– et –

Ontario (Lieutenant-Gouverneur en Conseil de l’Ontario et le Ministre de la Santé de l’Ontario)

Intimées

MOTIFS DU JUGEMENT

La juge Nishikawa

Publié le: 15 août 2023

[^1]: Dans leur mémoire, les intimées ont avancé l’argumentation que la requête en révision judicaire de l’Entité 4 conteste aussi une décision du LGCO de ne pas modifier le Règlement 398/93 afin d’y ajouter l’Entité 4 à la liste des organismes offrant des services publics désigné en vertu de la LSF. Il n’y a aucune dispute qu’une telle décision n’a jamais été prise.

[^2]: Pour des raisons inexplicables, la lettre a été émise à l’Entité 4 uniquement en anglais.