DOSSIER DE LA COUR DIVISIONNAIRE N0 : 189/03

(Anciennement dossier du greffe no : 02-GD-54677)

DATE : 4 novembre 2003

COUR SUPÉRIEURE DE JUSTICE

DE L’ONTARIO

COUR DIVISIONNAIRE

BLAIR R.S.J., BENOTTO S.J. ET BEAULIEU J.

E N T R E :

DAVID TREMBLAY, PAUL CHAUVIN, ANDRÉ CHÉNIER, ROGER ST. PIERRE et PAUL TRÉPANIER

Ronald F. Caza et Rodrigue Escayola, pour les requérants

Requérants

• et -

LA CORPORATION DE LA VILLE DE LAKESHORE et KIRK DORAN, directeur de la construction pour la Corporation de la ville de Lakeshore

J. James Renick et Kirk W. Walstedt, pour les intimés

Intimés

• et -

LA CORPORATION ÉPISCOPALE CATHOLIQUE ROMAINE DU DIOCÈSE DE LONDON (ONTARIO)

Norman A. Pizzale et Daniel J. McNamara, pour l'intervenant

Intervenant

AFFAIRE INSTRUITE LE : 7 mai 2003

Benotto S.J.

Introduction

[ 1 ] La petite église qui se trouve dans le village de St-Joachim, près de Windsor, est un symbole spirituel et culturel important pour la communauté francophone locale. Le Diocèse catholique de London souhaite démolir l'église. De leur côté, les paroissiens veulent la « sauvegarder » et, dans ce but, ont formé l'organisation « SOS Églises »[^1]. Ce groupe a demandé à la ville de Lakeshore de désigner le bâtiment en vertu de la Loi sur le patrimoine de l'Ontario. Le conseil municipal a tenu plusieurs réunions et finalement refusé la désignation. La ville a jugé qu’elle ne pouvait accueillir la demande sans le consentement du Diocèse (à qui l'église appartient). Un permis de démolition a été délivré. Les travaux de démolition ont été suspendus en attendant cette audience. Les requérants demandent à la cour d'ordonner le renvoi de l’affaire à la ville afin qu’elle examine à nouveau la question de la désignation historique.

Contexte

[ 2 ] La communauté française est établie depuis plus de 300 ans dans la région de Windsor. Cette communauté est fragile et a du mal à survivre dans un milieu en majorité anglophone. L'église représente à ses yeux un important symbole d’identité et de vitalité. Les ancêtres des paroissiens ont construit l'Église St-Joachim il y a 120 ans, de leurs mains et avec peu de moyens. Une fois édifiée, elle est devenue le point de ralliement de la communauté française.

[ 3 ] En 1996, le Diocèse catholique de London met en œuvre son plan de « regroupement ». L'Église St-Joachim est regroupée avec deux autres paroisses et un « conseil consultatif de regroupement » est formé. Ce conseil propose trois possibilités aux paroissiens des églises regroupées pour déterminer la meilleure façon de répondre aux besoins de la nouvelle communauté spirituelle. Ces trois possibilités sont les suivantes : 1. Rénover les trois églises; 2. Ne rénover que l’Annonciation, qui est la plus grande des trois églises et vendre les deux autres terrains et bâtiments; et 3. Construire un nouveau complexe paroissial et vendre les trois terrains et bâtiments.

[ 4 ] On charge un architecte de faire un rapport sur l'état de l’Église St-Joachim dont le délabrement est tel qu'il faut la fermer en avril 2000, elle n'a pas été réouverte depuis. Des réunions ont lieu pour discuter du sort de l’église. En septembre, l'affaire est mise aux votes, 65 % des votants (soit la moitié des paroissiens actifs du nouveau groupe paroissial) se prononcent en faveur de la construction d’un nouveau complexe paroissial. Après ce vote, les requérants forment SOS.

Le conseil municipal

[ 5 ] Le 24 avril 2001, les requérants demandent au conseil municipal de désigner l'Église St-Joachim conformément à la Loi sur le patrimoine de l'Ontario. Lors de cette réunion, les représentants du Diocèse annoncent que leur décision de fermer l'église est irrévocable, qu’on construira une nouvelle église et que le Diocèse est prêt à vendre le bâtiment.

[ 6 ] Le 7 mai 2001, l’urbaniste municipale soulève la question de la valeur patrimoniale du site. La ville adopte une résolution l’autorisant à inviter un agent provincial de planification en conservation à une prochaine réunion afin de constituer un comité consultatif local pour la conservation de l'architecture (« CCLCA »). Ce processus continue en septembre et en octobre 2001, et à nouveau en février 2002.

[ 7 ] Lors de la réunion du conseil municipal de Lakeshore du 12 mars 2002, David Tremblay, appuyé par d'autres membres de SOS également présents, demande à nouveau que l’Église St-Joachim soit désignée en vertu de la Loi sur le patrimoine de l'Ontario. Le conseil refuse la désignation faisant valoir que le propriétaire s'y oppose et décide, par voie de résolution, que le propriétaire doit consentir à la demande de désignation en vertu de la Loi sur le patrimoine de l'Ontario. La ville adopte la résolution suivante :

« Que toute demande de désignation historique du bien doit être présentée directement au conseil municipal de la ville de Lakeshore et qu'une telle demande doit :

a) être présentée par le propriétaire du bien. »

[ 8 ] Les requérants soumettent que le conseil municipal n’était pas habilité à imposer cette condition à la demande.

[ 9 ] Pendant l’été 2002, le Diocèse vend l'église, sa démolition fait partie des conditions de vente. Un permis de démolition est délivré en octobre 2002, mais il est suspendu en attendant cette demande.

Norme de contrôle

[ 10 ] Les intimés soumettent que la norme de contrôle à appliquer est celle de la décision manifestement déraisonnable[^2].

[ 11 ] Les requérants suggèrent indirectement que cette affaire soulève des questions de droit et que c'est la norme du bien-fondé de la décision qui doit être invoquée. Les questions de droit sont : que la ville n'a pas pris en considération la protection de la minorité francophone prévue par la Constitution, et que sa résolution de demander le consentement du propriétaire était ultra vires, c’est-à-dire échappait à sa compétence.

[ 12 ] Je conclus, au regard des motifs présentés au paragraphe 25, que la norme de contrôle applicable est la norme de la « décision manifestement déraisonnable ».

Analyse

[ 13 ] La Loi sur le patrimoine de l'Ontario, adoptée en 1975, illustre la volonté du gouvernement de l’Ontario de préserver pour les générations futures les œuvres ayant une valeur culturelle[^3], comme cela se fait ailleurs dans le monde.

[ 14 ] La Loi sur le patrimoine de l'Ontario donne aux municipalités le pouvoir de désigner certains biens situés dans une municipalité comme ayant une valeur ou un caractère historiques ou architecturaux. Pour leur permettre d'exercer ce pouvoir, la Loi prévoit que les municipalités peuvent créer un comité consultatif local pour la conservation de l'architecture pour les conseiller sur les questions relatives à la Loi.

[ 15 ] L'objet de la Loi consiste à assurer la conservation, la protection et la préservation du patrimoine ontarien. Pour protéger le patrimoine ontarien, les municipalités sont habilitées à désigner les biens de leur choix et à suspendre ainsi certains droits privés de propriété. Ces dispositions de la Loi doivent être appliquées de manière à assurer la réalisation des objectifs du législateur.

[ 16 ] La désignation d’un bien est un processus simple sur le plan de la procédure. Si un conseil municipal a l’intention de désigner un bien, il doit consulter son comité consultatif, s’il en a un; il doit donner avis tel que prescrit; et, si aucune objection n’est présentée dans un délai de trente (30) jours suivant l'avis, le conseil adopte un règlement désignant le bien. Si une objection est formulée, l’affaire est renvoyée à la Commission des biens culturels pour audience. La Commission des biens culturels tient audience et présente ses recommandations au conseil municipal qui prend alors une décision définitive sans autre audience. Si un bâtiment est désigné comme site historique, la ville ne peut interdire sa démolition que pendant une période de 180 jours après quoi elle doit abroger le règlement de désignation.

[ 17 ] L’ironie ici est que la désignation d’un bâtiment comme site historique n’empêche pas sa démolition par le propriétaire une fois le délai de 180 jours écoulé. C'est pourquoi la ville soumet que le propriétaire doit demander la désignation ou y consentir.

[ 18 ] La décision de désigner un bien est clairement discrétionnaire. Toutefois, il y a des limites à ce pouvoir discrétionnaire lorsque les intérêts fondamentaux de la Constitution et de la société sont en cause. Ce pouvoir discrétionnaire doit être exercé « conformément aux limites imposées par la loi, aux principes de la primauté du droit, aux principes du droit administratif, aux valeurs fondamentales de la société canadienne et aux principes de la Charte » (c’est nous qui soulignons)[^4].

[ 19 ] Ces principes fondamentaux englobent ceux qui sont énoncés dans l'affaire Montfort[^5], à savoir le respect et la protection de la minorité francophone en Ontario et la reconnaissance de la dualité linguistique en tant que principe fondamental de la société canadienne.

[ 20 ] Selon les requérants, la ville n’a pas tenu compte des principes énoncés dans l'affaire Montfort lorsqu’elle a refusé de désigner l’Église St-Joachim en vertu de la Loi.

[ 21 ] La ville estime avoir suivi les principes constitutionnels non-écrits dans sa décision. Elle soutient qu’elle a pris en compte les inquiétudes de la minorité francophone.

[ 22 ] À mon avis, cette affaire doit être tranchée en fonction des principes traditionnels du droit administratif plutôt que de l’analyse constitutionnelle. Nous n'avons pas à juger de cette dernière question, car le processus a été rendu invalide par la décision de la ville d’imposer une condition à la demande de désignation historique. Ainsi, nous n'avons pas à prendre en considération les principes énoncés dans l'affaire « Montfort ». La décision est sans fondement et doit être annulée en vertu des principes du droit administratif.

[ 23 ] Demander le consentement du propriétaire n’est conforme ni à l’interprétation générale, ni à l'objet de la Loi. En fait, la Loi parle de la nécessité de donner avis au propriétaire, d’entendre les éventuelles objections et de tenir des audiences[^6].

[ 24 ] L'objet de la Loi consiste à conserver et à protéger le patrimoine ontarien, ce qui peut porter atteinte aux droits privés de propriété[^7]. En posant comme condition préalable à la désignation que le propriétaire doit donner son consentement, la ville s'est placée devant un obstacle insurmontable qui porte entrave à son pouvoir discrétionnaire et rend invalide le processus prévu par la Loi.

[ 25 ] Les actions de la ville n’enfreignaient pas un droit constitutionnel et, ce faisant, sa compétence n'était pas remise en cause. Notre norme de contrôle est la suivante : « La norme de contrôle en vertu de laquelle les tribunaux peuvent procéder au contrôle judiciaire des actions intra vires de la municipalité est celle de la décision manifestement déraisonnable »[^8].

[ 26 ] La ville a imposé une condition contraire à l'intention du législateur. En soumettant la demande à une condition non prévue par la loi, la ville a avorté le processus décisionnel. Le consentement du propriétaire n’est pas une condition préalable. En fait, on peut imaginer toutes sortes de situations où le propriétaire pourrait ne pas vouloir qu'un site historique soit désigné.

[ 27 ] La ville fait valoir que la résolution du conseil municipal était raisonnable dans le contexte général de la Loi puisque que le propriétaire peut démolir le bâtiment, même si ce dernier a été désigné. Mais lorsqu'on lit la Loi dans son intégralité, on voit que le législateur a prévu qu'un propriétaire pouvait ne pas donner son consentement. Qui plus est, l’objet même de la Loi est de trouver un juste équilibre entre l’intérêt du public, de la communauté et du propriétaire. Il ne serait pas nécessaire de parvenir à cet équilibre si le consentement du propriétaire était une condition préalable.

[ 28 ] Il était donc à la fois déraisonnable et manifestement déraisonnable d’imposer cette condition. La demande pour une revision judiciare est accordée et l'affaire est renvoyée au conseil municipal pour réexamen en vertu des principes susmentionés.

[ 29 ] Si les parties ne parviennent pas à s’entendre sur les frais, elles peuvent échanger et déposer de brèves observations écrites dans un délai de trente (30) jours.

Benotto S.J.

Je souscris à cette décision :___________________________

Blair R.S.J.

Je souscris à cette décision :___________________________

Beaulieu J.

Décision rendue le :

[^1]: « Save Our Sanctuaries » [^2]: Nanaimo (ville) c. Rascal Trucking Ltd. [2000] R.C.S. 342 [^3]: The Loss of Heritage Properties in Ontario, Robert Shipley Ph.D.; Karen Rayburn M.A., Avril 2002, p. 7 [^4]: Baker c. Canada (ministre des Affaires civiques et de l’Immigration 1999 699 (CSC), [1999] 2 R.C.S, 817 à 855 [^5]: Lalonde c. Ontario (2001) 56 R.O., 577 [^6]: Padfield c. ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation [1968] A.C. 997, p. 1030 [^7]: Église évangélique luthérienne St. Peter(Ottawa) c. Ottawa 1982 60 (CSC), [1982] 2 R.C.S., 616 [^8]: Nanaimo (ville) c. Rascal Trucking Ltd. [2000] R.C.S., 342