Date : 20220124

Dossier : T-1132-21

Référence : 2022 CF 74

Ottawa (Ontario), le 24 janvier 2022

En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond

ENTRE :

SOPHIE PAYETTE

CAROLINE DESLANDES

EUGENIA PERRONE

FRANCE GRANDCHAMP

ERIC ENGLISH

KIM ENGLISH

YANIK DUCHESNEAU

demandeurs

et

LA MINISTRE DU REVENU NATIONAL

AGENCE DU REVENU DU CANADA

défenderesses

et

LA FÉDÉRATION DES CAISSES DESJARDINS DU QUÉBEC

mise-en-cause

ORDONNANCE ET MOTIFS

[1] Les demandeurs soutiennent qu’ils sont admissibles à l’assurance-emploi puisqu’ils sont, ou étaient, des employés de la mise-en-cause, la Fédération des caisses Desjardins du Québec [Desjardins]. En parallèle des recours prévus par la Loi sur l’assurance-emploi, LC 1996, c 23, ils ont présenté une demande de contrôle judiciaire afin d’obtenir des injonctions, un jugement déclaratoire et une condamnation en dommages-intérêts à l’égard des défenderesses.

[2] Les défenderesses demandent la radiation de cette demande de contrôle judiciaire, parce qu’elle est dépourvue de chances de succès, notamment parce qu’elle porte sur des matières qui relèvent de la compétence de la Cour canadienne de l’impôt et parce que la Cour fédérale n’a pas compétence pour rendre les ordonnances demandées.

[3] J’accueille en partie la requête en radiation. Il est évident que notre Cour ne peut prononcer une condamnation en dommages-intérêts dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire. La requête est cependant rejetée quant au surplus. Ce n’est que lorsqu’une demande de contrôle judiciaire n’a aucune chance d’être accueillie qu’elle peut être radiée. Je ne suis pas convaincu que ce critère rigoureux est satisfait en l’espèce.

I. Le cadre juridique applicable

[4] Selon l’alinéa 221(1) a) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, la déclaration qui « ne révèle aucune cause d’action [...] valable » peut être radiée. Bien que cette disposition s’applique aux actions, un principe similaire a été jugé applicable aux demandes de contrôle judiciaire. Par exemple, dans l’arrêt David Bull Laboratories (Canada) Inc c Pharmacia Inc, 1994 CanLII 3529 (FCTAD), [1995] 1 CF 588 (CA) [David Bull Laboratories], la Cour d’appel fédérale a dit à la page 600 qu’elle pouvait radier un avis de demande de contrôle judiciaire qui est « manifestement irrégulier au point de n’avoir aucune chance d’être accueilli »; voir également JP Morgan Asset Management (Canada) Inc. c Canada (Revenu national), 2013 CAF 250 aux paragraphes 47 et 48, [2014] 2 RCF 557 [JP Morgan]; Wenham c Canada (Procureur général), 2018 CAF 199 aux paragraphes 32 et 33. Ce critère est rigoureux : une demande ne devrait être radiée que lorsqu’il est évident qu’elle est vouée à l’échec. Comme la Cour le rappelait dans l’arrêt David Bull Laboratories, les demandes de contrôle judiciaire sont tranchées rapidement et il est préférable que le défendeur fasse valoir ses moyens lors de l’audience.

[5] L’une des raisons pour lesquelles une demande peut n’avoir aucune chance d’être accueillie est que notre Cour ne possède pas compétence à son égard. Bien que l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, attribue à notre Cour une compétence générale afin de réviser les décisions d’un « office fédéral », il y a exception lorsque la loi accorde explicitement compétence sur l’affaire à un autre tribunal. C’est que ce prévoit l’article 18.5 de la Loi sur les Cours fédérales, qui se lit ainsi :

18.5 Par dérogation aux articles 18 et 18.1, lorsqu’une loi fédérale prévoit expressément qu’il peut être interjeté appel, devant la Cour fédérale, la Cour d’appel fédérale, la Cour suprême du Canada, la Cour d’appel de la cour martiale, la Cour canadienne de l’impôt, le gouverneur en conseil ou le Conseil du Trésor, d’une décision ou d’une ordonnance d’un office fédéral, rendue à tout stade des procédures, cette décision ou cette ordonnance ne peut, dans la mesure où elle est susceptible d’un tel appel, faire l’objet de contrôle, de restriction, de prohibition, d’évocation, d’annulation ni d’aucune autre intervention, sauf en conformité avec cette loi.

18.5 Despite sections 18 and 18.1, if an Act of Parliament expressly provides for an appeal to the Federal Court, the Federal Court of Appeal, the Supreme Court of Canada, the Court Martial Appeal Court, the Tax Court of Canada, the Governor in Council or the Treasury Board from a decision or an order of a federal board, commission or other tribunal made by or in the course of proceedings before that board, commission or tribunal, that decision or order is not, to the extent that it may be so appealed, subject to review or to be restrained, prohibited, removed, set aside or otherwise dealt with, except in accordance with that Act.

[6] Cette règle est particulièrement importante en matière fiscale. En effet, la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1 (5^e suppl), la Loi sur l’assurance-emploi et d’autres lois fiscales confèrent compétence exclusive à la Cour canadienne de l’impôt en ce qui a trait au bien-fondé d’une cotisation émise par la ministre. Notre Cour ne peut statuer sur de telles questions. Elle possède tout de même une compétence accessoire en matière fiscale, par exemple en ce qui a trait au contrôle des décisions de la ministre relativement à des pénalités ou pour émettre diverses ordonnances relatives à la production de documents ou à des mesures de recouvrement. Voir, à ce propos, la Loi de l’impôt sur le revenu, art. 225.2, 231.1, 231.3, 231.7 et 232; JP Morgan, aux paragraphes 69 et 90.

[7] Dans l’arrêt JP Morgan, la Cour d’appel fédérale a donné des indications utiles sur l’approche qu’il convient d’adopter afin de décider si notre Cour a compétence sur une affaire donnée en matière fiscale et s’il convient de radier la demande. Au paragraphe 66, la Cour d’appel fédérale a identifié trois raisons principales qui peuvent rendre une demande irrecevable : le fait que la demande ne repose pas sur un principe reconnu de droit administratif, le fait que l’affaire relève de la compétence de la Cour canadienne de l’impôt et le fait que notre Cour ne peut pas accorder la mesure de réparation demandée.

[8] Néanmoins, la Cour d’appel fédérale a souligné que notre Cour pourrait validement être saisie d’une demande de contrôle judiciaire afin de trancher une question ou d’accorder une réparation qui ne relève pas de la compétence de la Cour canadienne de l’impôt, notamment lorsque le ministre ferait preuve d’abus de pouvoir dans l’exercice des pouvoirs que la loi lui accorde : JP Morgan, aux paragraphes 83 et 96 à 101.

[9] Il est utile, à ce stade, d’exposer les grandes lignes du processus de contestation prévu par la Loi sur l’assurance-emploi. L’article 90 de cette loi prévoit qu’à la demande de la Commission de l’assurance-emploi du Canada ou de tout intéressé — ce qui comprend l’employeur et l’employé —, un « fonctionnaire de l’Agence du revenu du Canada autorisé par le ministre » peut rendre une décision concernant certains sujets, notamment « le fait qu’un emploi est assurable ». L’article 91 prévoit que la Commission et tout intéressé peuvent interjeter appel d’une telle décision devant le ministre. Il s’agit là d’une forme d’appel interne. Sur le plan pratique, des groupes de fonctionnaires différents exercent les pouvoirs prévus par les articles 90 et 91. Selon les documents qui m’ont été fournis, les premiers sont appelés agents de décision et les seconds, agents d’appel.

[10] L’article 103 prévoit que lorsque le ministre rend une décision finale à la suite d’un appel interjeté en vertu de l’article 91, tout intéressé peut porter l’affaire devant la Cour canadienne de l’impôt. Selon l’article 105, l’affaire peut ensuite être portée devant la Cour d’appel fédérale.

II. Les faits

[11] Les demandeurs occupent ou ont occupé le poste de représentant hypothécaire pour le compte de Desjardins. Les demandeurs soutiennent qu’ils étaient employés de Desjardins et qu’ils étaient donc admissibles à l’assurance-emploi. Desjardins est d’avis contraire : elle serait liée aux représentants hypothécaires par un contrat de services et non un contrat d’emploi.

[12] À la suite de demandes de décision selon l’article 90 de la Loi sur l’assurance-emploi, des représentants du ministre ont rendu des décisions contradictoires. Certains des demandeurs ont eu gain de cause, alors que d’autres décisions ont été favorables à Desjardins. Dans chaque cas, la partie qui a succombé a interjeté appel selon l’article 91. Encore une fois, des décisions contradictoires ont été rendues; encore une fois, la partie qui a succombé a interjeté appel, cette fois-ci à la Cour canadienne de l’impôt.

[13] Statuant sur l’un de ces dossiers, la Cour canadienne de l’impôt a tranché que la demanderesse Sophie Payette était employée de Desjardins et que son emploi était assurable : Payette c MRN, 2019 CCI 235. Desjardins a porté l’affaire en Cour d’appel fédérale. Celle-ci a accueilli l’appel et a retourné l’affaire à la Cour canadienne de l’impôt : Fédération des caisses Desjardins du Québec c Canada (Revenu national), 2020 CAF 182. La Cour canadienne de l’impôt n’a pas encore rendu sa nouvelle décision sur cette affaire.

[14] Les demandeurs ont institué la présente demande de contrôle judiciaire le 16 juillet 2021. L’avis de demande fait état des discussions entre les demandeurs, les fonctionnaires de l’Agence du revenu du Canada et Desjardins concernant les divers recours mentionnés plus haut. Les défendeurs reprochent à ces fonctionnaires d’avoir rendu des décisions contradictoires ou d’avoir indûment favorisé Desjardins, notamment en acceptant un appel que Desjardins a interjeté après l’expiration du délai prescrit. Ils allèguent que l’administration centrale de l’Agence aurait dicté les décisions rendues par certains fonctionnaires.

[15] Les conclusions recherchées dans l’avis de demande, telles que corrigées dans la réponse des demandeurs à la requête en radiation, sont les suivantes :

A) ORDONNER aux défenderesses de divulguer toute entente, verbale ou écrite, qu’elles auraient avec la mise en cause;

B) ORDONNER aux défenderesses de divulguer tout intérêt qu’elles ont à ce que les décisions des représentants hypothécaires Desjardins soient à l’effet que leur emploi n’est pas assurable;

C) ORDONNER à l’administration centrale de ne plus s’ingérer dans les décisions des agents de décision et des agents d’appel concernant tout représentant hypothécaire Desjardins;

D) Plus précisément, ORDONNER à l’administration centrale de s’abstenir de toute intervention dans le dossier du demandeur Yanik Duchesneau pendant à la Division des Appels des défenderesses;

E) ORDONNER à la Ministre du Revenu national de ne pas intervenir dans les dossiers des demandeurs devant la Cour canadienne de l’impôt;

• C.C.I. : 2018-1773(EI) Sophie Payette;

• C.C.I. : 2020-856(EI) Eugenia Perrone;

• C.C.I. : 2020-848(EI) France Grandchamp;

• C.C.I. : 2020-849(EI) Caroline Deslandes;

• C.C.I. : 2021-1409(EI) Eric English;

• C.C.I. : 2021-1411(EI) Kim English;

• Yanik Duchesneau (à venir);

F) DÉCLARER que la décision rendue par la Cour d’appel fédérale en date du 26 octobre 2020 ne constitue pas un précédent sur l’assurabilité des emplois des demandeurs et de tout représentant hypothécaire Desjardins, la décision sur ce point devant être rendue d’abord par la Cour canadienne de l’impôt;

H) CONDAMNER les défenderesses à verser aux demandeurs la somme de 50 000$ chacun pour avoir enfreint leurs droits fondamentaux à l’impartialité de sa part et à l’équité procédurale;

I) CONDAMNER les défenderesses à payer les honoraires et déboursés de Mercedes Diaz, représentante des demandeurs, et ce, pour tous les échelons dans lesquels elle a agi et agira (premier niveau, appel, Cour canadienne de l’impôt et Cour d’appel fédérale);

J) CONDAMNER les défenderesses à payer les dépens de la présente demande en contrôle judiciaire sur la base du Tarif B des Règles des Cours fédérales;

III. Analyse

[16] Je ne suis pas convaincu que la demande de contrôle judiciaire est vouée à l’échec. Le critère établi par l’arrêt David Bull Laboratories est rigoureux. Bien que les défenderesses fassent valoir de nombreux motifs pour lesquels divers aspects de la demande devraient être rejetés, elles ne me convainquent pas que cette demande est entièrement dénuée de chances de succès.

[17] En substance, les demandeurs affirment que les agents de décision et les agents d’appel sont des décideurs qui bénéficient d’une garantie d’indépendance, en ce sens qu’ils doivent être en mesure de prendre des décisions sans intervention de leur supérieur hiérarchique. Les demandeurs invoquent, par analogie, les limites posées par la Cour suprême à la consultation institutionnelle au sein des tribunaux administratifs dans les arrêts SITBA c Consolidated-Bathurst Packaging Ltd, 1990 CanLII 132 (CSC), [1990] 1 RCS 282 [SITBA], et Ellis-Don Ltd c Ontario (Commission des relations de travail), 2001 CSC 4, [2001] 1 RCS 221 [Ellis-Don].

[18] À cela, les défenderesses répondent qu’aucune disposition législative n’interdit les communications entre les fonctionnaires du ministère. Cela est sans doute vrai. Cependant, il n’est pas impossible qu’un certain degré d’indépendance décisionnelle, possiblement moindre que celui envisagé par les arrêts SITBA et Ellis-Don, découle implicitement du libellé des articles 90 et 91 de la Loi sur l’assurance-emploi ou des principes de common law. Les demandeurs n’ont fait état d’aucun précédent qui appuierait cette position. Toutefois, les défenderesses n’ont fait état d’aucun précédent en sens contraire. Dans le cadre d’une requête en radiation, la prudence est de mise.

[19] De plus, les défenderesses ne m’ont pas fait valoir que la Cour canadienne de l’impôt serait en mesure de statuer sur le degré d’indépendance dont les agents de décision ou les agents d’appel doivent bénéficier. Je ne suis donc pas convaincu que la compétence de notre Cour relativement à cette question précise est écartée par l’article 18.5 de la Loi sur les Cours fédérales.

[20] Les défenderesses soutiennent également que la demande est vouée à l’échec parce que notre Cour serait inhabile à rendre les ordonnances sollicitées. Par exemple, on peut sérieusement s’interroger sur le fondement juridique des conclusions A, B, E et F. Néanmoins, si notre Cour devait conclure que la conduite des fonctionnaires du ministère est contraire à la loi ou aux principes de droit administratif, elle devrait être en mesure d’ordonner des mesures de réparation efficaces, possiblement en reformulant certaines des conclusions recherchées par les demandeurs.

[21] Je me suis interrogé sur la possibilité de radier certaines conclusions de la demande. Cependant, la Cour d’appel fédérale a mis en garde contre la tentation de radier partiellement une demande de contrôle judiciaire : « 876947 Ontario Limited (RPR Environmental) c Canada (Procureur général), 2013 CAF 156,au paragraphe 10. Dans la plupart des cas, le juge qui tranchera la demande sera mieux placé que moi pour évaluer les moyens invoqués par les défenderesses pour s’opposer aux diverses conclusions recherchées.

[22] Néanmoins, j’estime nécessaire de radier dès maintenant les conclusions H et I. La conclusion H est une demande de dommages-intérêts. Il en est de même de la conclusion I, qui réclame une indemnisation pour des frais juridiques encourus dans le cadre d’autres instances que la présente demande de contrôle judiciaire.

[23] Il ne fait aucun doute que notre Cour, statuant sur une demande de contrôle judiciaire, ne peut octroyer de dommages-intérêts : Canada (Procureur général) c TeleZone Inc, 2010 CSC 62 au paragraphe 26, [2010] 3 RCS 585. L’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales accorde à notre Cour compétence pour « décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral », mais non pour condamner un office fédéral à verser des dommages-intérêts. Un justiciable qui veut poursuivre l’État en dommages-intérêts selon l’article 17 doit intenter une action et non une demande de contrôle judiciaire.

[24] Il serait injuste de forcer les défenderesses à contester de telles conclusions, alors qu’il est évident qu’elles ne peuvent être accordées dans le cadre de la présente demande. Débattre de cette question gaspillerait le temps et les ressources des parties et de la Cour. Les conclusions H et I doivent donc être radiées dès maintenant.

[25] Les défenderesses soutiennent également que l’avis de demande devrait être radié parce que les allégations qu’il contient sont « gratuites et vexatoires » et qu’il sera impossible de les prouver. Cependant, le juge statuant sur une requête en radiation ne doit pas évaluer la preuve ou les chances de succès du recours. Il se peut fort bien que certaines allégations de l’avis de demande soient purement spéculatives. La prudence est néanmoins de mise dans le cadre d’une requête en radiation. Étant donné qu’un autre juge tranchera l’affaire, je me bornerai à dire que le critère rigoureux de l’arrêt David Bull Laboratories n’est pas satisfait à cet égard.

IV. Conclusion

[26] Pour ces motifs, j’accueillerai la requête en radiation présentée par les défenderesses, mais en partie seulement. Les conclusions réclamant des dommages-intérêts seront radiées. Il appartiendra au juge saisi de la demande de décider si notre Cour a compétence, si notre Cour est habile à rendre les ordonnances recherchées et si la demande possède un fondement juridique.

[27] Dans ces circonstances, j’estime qu’il est approprié de ne pas adjuger immédiatement les dépens de la présente requête. Les dépens suivront plutôt l’issue de la cause.

ORDONNANCE dans le dossier T-1132-21

LA COUR ORDONNE que

1. La requête en radiation présentée par les défenderesses est accueillie en partie seulement.

2. Les conclusions H et I de l’avis de demande sont radiées.

3. Les dépens de la présente requête suivront l’issue de la cause.

« Sébastien Grammond »

Juge

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

Dossier :

T-1132-21

INTITULÉ :

SOPHIE PAYETTE ET AL c LA MINISTRE DU REVENU NATIONAL, AGENCE DU REVENU DU CANADA ET LA FÉDÉRATION DES CAISSES DESJARDINS DU QUÉBEC

REQUÊTE PRÉSENTÉE PAR ÉCRIT EXAMINÉE À OTTAWA (ONTARIO)

CONFORMÉMENT À L’ARTICLE 369 DES RÈGLES DES COURS FÉDÉRALES

ORDONNANCE ET MOTIFS :

LE JUGE GRAMMOND

DATE DES MOTIFS :

LE 24 janvier 2022

OBSERVATIONS ÉCRITES PAR :

Myriam Bohémier

Pour les demandeurs

Julien Dubé-Senécal

Justine Allaire-Rondeau

Pour les défenderesses

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Myriam Bohémier

Avocate et médiatrice accréditée

Brossard (Québec)

Pour les demandeurs

Procureur général du Canada

Ottawa (Ontario)

Pour les défenderesses